O analiza a recentelor evolutii constitutionale Decizii singure. Cautam jurisprudenta

Multa lume se intreaba care trebuie sa fie rolul Curtii Constitutionale in apararea statului de drept, in conditiile in care s-a remarcat puternica tendinta de manipulare generală a legislației și, la nevoie, chiar a Constituției, în interesul grupărilor politice la putere. Pornind de la decizii recente ale Curții Constituționale a României, ARC a analizat dacă și în ce măsură activitatea instanței noastre de contencios constituțional corespunde criteriilor moderne, general valabile si, mai ales, daca CCR asigura un arbitraj constituțional imparțial. Sunt analizate mai jos deciziile referitoare la legea referendumului si suspendarea presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului.

Dreptul constituțional e o formă de ”drept politic”. El își păstrează calitatea de drept, de știință și practică normativă, doar în măsura în care reușește să separe juridicul de politic și ideologic. Chiar și în Statele Unite, unde controlul de constituționalitate s-a efectuat de la bun început prin intermediul instanțelor de drept comun (judicial review), această realitate este recunoscută pe calea jurisprudenței. Curtea Supremă a construit prin interpretare doctrina ”chestiunilor politice” (political questions doctrine), în baza căreia anumite decizii, considerate ca fiind politice prin natura lor, sunt excluse din start din sfera contenciosului constituțional. În același scop, cerințele privind interesul procesual (standing) și actualitatea litigiilor (mootness, ripeness) au fost în mod constant limitativ interpretate, pentru a filtra și elimina de pe rolul Curții litigiile cu miză pur abstractă și deci ideologică.

În Europa, dimensiunea politică a constituției și a dreptului constituțional e subliniată prin chiar arhitectura legilor fundamentale. Controlul de constituționalitate este efectuat pe continent prin intermediul unor organe jurisdicționale specializate (Curte Constituțională (România, Italia), Tribunal Constituțional (Bundesverfassungsgericht, Germania Federală) sau Consiliu Constituțional (Conseil Constitutionnel, Franța). Aceste forme de jurisdicție autonomă au unele din atributele instanțelor judecătorești ordinare: soluționează litigii și dispute, deciziile și hotărârile au autoritate de lucru judecat, aceste organe sunt în general compuse din juriști, etc. Ele prezintă însă și componente sau influențe constitutive de natură evident politică: judecătorii au mandat limitat (9 ani în România, 12 în Germania Federală), mandatele sunt în general intercalate (Curtea noastră, de exemplu, se reînnoiește la fiecare trei ani cu o treime), magistrații sunt numiți de către ”puterile politice” în condiții de dispersare a formelor de numire și alegere (în România, numirile la Curte se fac de către Președinte, Senat, și, respectiv, Camera Deputaților), magistrații constituționali nu provin de regulă din rândul magistraturii de scaun (potrivit Constituției din 1958 a Franței, chiar foștii președinți ai Republicii pot face parte din Consiliul Constituțional, ca membri de drept pe viață).

În ambele situații însă (control de constituționalitate dispersat, prin instanțele judecătorești obișnuite și contencios constituțional prin jurisdicții specializate), credibilitatea curților derivă în primul rând din calitatea jurisprudenței, anume din temeinicia motivărilor și stabilitatea în timp a soluțiilor. În mod contrar, un sistem constituțional în care aceeași situație de drept și fapt primește într-un interval scurt de timp soluții diferite (fără a explicată necesitatea revirimentului jurisprudențial) sau în care motivarea soluțiilor cauzelor lasă în mod constant de dorit poate fi suspectat de politizare. În această din urmă ipoteză, credibilitatea instanțelor are inevitabil de suferit iar soarta lor pe termen lung se va afla în cele din urmă, ca în cazul altor actori politici, la discreția jocului democratic și deci a majorităților electorale sau conjuncturale. Să vedem acum, pornind de la decizii recente ale Curții Constituționale a României, dacă și în ce măsură activitatea instanței noastre de contencios constituțional corespunde criteriilor enunțate mai sus.

1. Despre Referendum. Sau cum poti sa crești civismului electoratului printr-un singur paragraf stingher

Articolul 95 din Constituție (Procedura de suspendarea a Președintelui) nu prevede cvorumul necesar pentru validarea referendumul și nici majoritatea necesară pentru demiterea Președintelui. Din acest motiv, Legea referendumului, 3/2000, a fost manipulată în ultimii ani de către toți actorii politici, în mod transpartinic și echidistant.

În perioada procedurii de suspendare din 2007, s-a încercat modificarea legii prin stabilirea unor proceduri diferite de validare a referendumului și a rezultatelor, în funcție de ipoteza alegerii Președintelui în primul sau în al doilea tur de scrutin. În primul caz, Președintele ar fi urmat să fie demis prin aceeași majoritate cu care a fost ales (majoritatea absolută a alegătorilor înscriși pe liste) iar în a doua ipoteză, printr-o majoritate relativă (a alegătorilor care se prezintă la urne). Mai târziu, schimbându-se coaliția de guvernământ, legea a fost iarăși modificată, reintroducându-se cerința aceleiași prezențe la urne – majoritatea alegătorilor înscriși pe liste – pentru validitatea tuturor tipurilor de referendum (pentru modificarea Constituției; consultativ; de demitere), prin OUG 103/2009. În 2012, prin Legea 62/2012 privind aprobarea Ordonanței 103/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 pentru organizarea și desfășurarea referendumului, a fost modificat articolul 10 din Legea 3/2000, de către coaliția la putere, PDL-UDMR-UNPR, în forma ”Demiterea Președintelui Rmâniei este aprobată dacă a întrunit majoritatea voturilor cetățenilor înscriși în listele electorale”. Iar acum, după venirea la putere a actualei coaliții de guvernământ, USL, legea a încă o dată modificată, prin Ordonanța de Urgență nr. 41/2012, revenindu-se la majoritatea relativă, în condițiile în care un proiect legislativ aproape identic se afla în proces legislativ.

Proiectul legislativ recent, după cum se știe, a fost atacat de către parlamentari PDL prin obiecție de neconstituționalitate iar Curtea a decis (Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului) că ”… Legea … este constituțională, în măsura în care asigură participarea la referendum a cel puțin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente”. E greu de înțeles dispozitivul hotărârii, anume aprecierea că legea trebuie ”să asigure participarea”. Legea, în epoca modernă (spre deosebire de Evul Mediu, când împăratul sau regele erau lex animata, o lege însuflețită), este o realitate abstractă, o normă. Ea nu poate, colocvial spus, scoate omul din apartament. În termeni mai academici, nu are cum asigura o acțiune (participarea cetățenilor) și cu atât mai puțin un rezultat (participarea a jumătate plus unul din numărul alegătorilor). Legea poate doar să precizeze cadrul normativ al acțiunii, specificând în speță un criteriu de participare la și deci de validitate a referendumului.

Mai greu de înțeles este cum s-a ajuns aici. Practica de a preciza condițiile suplimentare pe care trebuie să le îndeplinească un act normativ pentru a satisface cerințele legii fundamentale, în loc să fie declarat p
roiectul de lege respectiv sau legea neconstituționale, nu este ca atare neobișnuită în dreptul constituțional comparat. Tribunalul Constituțional German are de exemplu o jurisprudență foarte activă în baza doctrinei de ”interpretare a normei pentru a o pune în acord cu legea fundamentală” (verfassungskonforme Auslegung). Ce e neobișnuit e saltul CCR în sus și în jos, de la o soluție la alta, în decurs de câțiva ani.

În 2007, Curtea Constituțională a emis două decizii cu privire la proiectele de modificare de atunci. Diferențierea ca atare a validității referendumului (participare, cvorum) și a condițiilor de validare a rezultatelor (majoritatea necesară pentru demitere) în funcție de turul de scrutin în care a fost ales Președintele României a fost atunci pe bună dreptate declarată neconstituțională (deoarece mandatul constituțional e identic). Mai mult, se observa corect că acea prevedere ar fi dus la vid legislativ în privința procedurii de demitere a președintelui interimar (care nu a fost ales).

În schimb, Curtea Constituțională a decis la momentul respectiv că soluția de reglementare (majoritate absolută sau relativă) trebuia lăsată legiuitorului: ”atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie o anumită majoritate de voturi, a făcut aceasta printr-un text de referință, a cărui aplicare la situații subsidiare este subînțeleasă, cu excepția cazurilor în care o asemenea majoritate este lăsată pe seama legii. Dispozițiile constituționale privitoare la majoritatea cerută pentru alegerea președintelui în primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea soluțiilor de demitere a șefului statului, în toate cazurile, pe calea analogiei, și nu a simetriei juridice. Cu toate acestea, Curtea nu exclude posibilitatea ca legiuitorul să opteze pentru o majoritate de voturi relativă pentru demiterea Președintelui României în toate cele trei situații.”(1)

De ce o soluție care era lăsată la latitudinea legiuitorului în 2007, este dictată acestuia în 2012 de Curte? Motivarea deciziei nu ne dă niciun răspuns la această nedumerire. Singurul element nou de natură normativă îl reprezintă Referința la Codul de bune practici în materie de referendum, adoptat în 2007, prin care Comisia europeană pentru democrație prin drept (Comisia de la Veneția) a recomandat statelor asigurarea unei stabilități în ceea ce privește legislația în această materie. Comisia de la Veneția este un organ consultativ al Consiliului Europei. Recomandările Comisiei și codurile de bună practică redactate de doi-trei specialiști sub egida acestui for (cea în speță preia de altfel un document din 2006) nu sunt izvoare de drept constituțional românesc. Ni se spune în motivare că ”întrunirea majorității absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale… reprezintă o condiție esențială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real și efectiv voința cetățenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranității prin intermediul poporului”. Așa este, observația e justă și principială. Dar lucrurile nu stăteau astfel și în 2007? Ce a intervenit între timp?

La sfârșitul motivării, în chip bizar, un paragraf stingher declară participarea majorității cetățenilor înscriși în listele electorale drept ”un act de responsabilitate civică”. Această menționare, corectă ca enunț etic general, nu își află defel locul în motivare.

Să înțelegem că CCR dorește să contribuie la creșterea civismului electoratului prin stabilirea cvorumului? Sau că electoratul dă dovadă de mai puțină responsabilitate civică din 2007 încoace? Că dacă legea ”asigură participarea” va crește și responsabilitatea civică? Că Guvernul trebuie să mai emită o ordonanță și să stabilească amenzi (?) pentru neparticipare, așa încât legea să poată asigura participarea, iar electoratului să îi fie ridicat gradul de civism? Sau că în cazul unui referendum invalidat pentru lipsa participării dar cu rezultate care delegitimează un președinte suspendat, Curtea dorește să se asigure dinainte că i-a învățat minte pe români și să menționeze expres, pentru conformitate, acest lucru. Alegătorii (civici în 2007, ne-civici în 2012) vor ști astfel, după încă o rundă de crize și scandaluri politice, să corespundă pe viitor înaltelor standarde etice (cele din 2012, nu din 2007) ale magistraților, să fie așadar mai civici la următoarele suspendări și să vină la referendum?

2. Despre Hotărâri. Să nu se mai modifice așadar pe viitor, dar acum să rămână așa însă numai dacă se încalcă prin hotărâri principiile și valorile constituționale

Un alt proiect legislativ ajuns pe rolul CCR a fost cel care modifica Legea 47/92 de organizare și funcționare a Curții, scoțând verificarea constituționalității hotărârilor de plen ale Camerelor din competența instanței de contencios constituțional. Și în acest caz, Guvernul a emis în paralel o ordonanță de urgență cu același conținut normativ. Acest proiect legislativ a fost declarat neconstituțional în măsura în care soluția legislativă ”exclude de la controlul de neconstituționalitate hotărârile Parlamentului care afectează valori și principii constituționale”.(2) Constituția prevede (Art. 146 lit. l, Atribuțiile Curții Constituționale): ”îndeplinește și alte atribuții prevăzute de legea organică a Curții”. Legea a fost manipulată în chip similar cu Legea referendumului, așa încât amendamentul introdus de dl. Șova (PSD) la art. 27 a trecut, după modificarea componenței instanței, cu votul PDL-UDMR-UNPR, iar acum s-a operat de către USL remodificarea lui, pentru a-l aduce la forma inițială, de dinainte de 2010.

Motivarea acestei decizii e la fel de curioasă ca și cea privind modificările la Legea referendumului. Curtea arată, pe drept cuvânt, că jocul politic, ”pe considerente de oportunitate, care, prin esența sa, presupune subiectivismul, interpretarea și arbitrariul” dăunează statului de drept. Apoi precizează că, la examinarea proiectului de lege privind revizuirea Constituției, înaintat de președintele României, Curtea a recomandat chiar abrogarea literei l.(3) Motivarea continuă cu precizarea că atribuțiile Curții pot fi extinse dar nu restrânse, dacă restrângerile au ”ca efect suprimarea, în orice condiții și cu încălcarea unor norme fundamentale, a uneia dintre aceste atribuții”. Se conchide cu concluzia că nu toate hotărârile Parlamentului vor fi cenzurate, ci doar unele dintre ele (anume cele ”care afectează valori, reguli și principii constituționale”). Să nu se mai modifice așadar pe viitor dar acum să rămână așa însă numai dacă se încalcă prin hotărâri principiile și valorile constituționale.

Să vedem așadar cum stă Curtea cu principiile și valorile. În urma deciziei de mai sus, prin Deciziile 729/2012 și 728/2012, Curtea a constatat că fusese legal învestită cu soluționarea sesizărilor privind revocarea dnei. Roberta Alma Anastase și, respectiv a dlui. Vasile Blaga din funcțiile președinte și de membru al Biroului permanent al Camerei Deputaților și, respectiv, de președinte al Senatului. Curtea a respins însă în ambele cazuri sesizările, constatând că ”nu încalcă, prin obiectul și efectul juridic al unei asemenea hotărâri, valori și principii constituționale.” Această din urmă afirmație este cel puțin stranie în contextul mai larg. În 2005, Curtea a declarat neconstituționale articolele din Regulamentele celor două Camere referitoare la procedura de re
vocare a președinților acestora, deoarece revocarea pur politică contravenea, a spus atunci CCR, principiului ”configurației politice rezultate din alegeri”, iar revocarea ca formă de sancțiune pentru încălcarea Constituției sau (în mod grav și repetat) a regulamentului camerei respective încălca ”dreptul la apărare” al ocupantului funcției. Conform acelor decizii raportate la situația actuală, doar grupul parlamentar din care făceau parte președinții (PDL) și care îi propusese putea solicita revocarea lor.

Deciziile din 2005 erau la rândul lor neobișnuite, cum de altfel au arătat atunci magistrații Kozsokar Gabor și Constantin Doldur în opinii minoritare. După cum știm cu toții, nu majoritatea rezultată din alegeri determină alegerea unui președinte de Cameră, ci negocierile din interiorul Parlamentului, ulterioare alegerilor, pentru formarea unei coaliții de guvernământ. Iar sancțiunea politică nu este sinonimă cu cea juridică și deci nu privește dreptul la apărare prevăzut în art. 24 din Constituție. Dar, bune sau rele, absurde sau înțelepte, deciziile există, sunt opozabile Curții în privința soluțiilor și a motivațiilor. Ele enunță clar un principiu constituțional considerat atunci de maximă importanță. Dacă CCR și-ar fi respectat propriile decizii, în logica acestora, dna. Anastase și dl. Blaga ar fi trebuit repuși în funcțiile lor. De ce un principiu constituțional din 2005 nu mai e brusc relevant în 2012? Motivările, două, nu dau niciun răspuns.

3. Statul de drept. La noi, se bazeaza pe manipularea generală a legislației și, la nevoie, a Constituției, în interesul grupărilor politice la putere

Statul nostru de drept este bazat pe manipularea generală a legislației și la nevoie a Constituției, în interesul grupărilor politice la putere. Justiția și Constituția, mai nou și discursul anti-corupție, sunt folosite –după o foarte potrivită expresie germană—ca ”bâte morale” (Moralkeulen), numai bune de spart capul celorlalți când ne aflăm în opoziție.

”Respectarea regulilor jocului” este și ea adesea o formulare ideologică și politicianistă, în măsura în care principala regulă a jocului, unanim respectată de ani de zile, a fost modificarea în mers a tuturor regulilor în beneficiul propriu și detrimentul adversarilor politici. Doar cu totul izolat se poate întâmpla ca cel care sapă groapa opoziției să cadă singur în ea (vezi amendamentul propus de dl. Șova la art. 27 din Legea CCR). După ce un partid sau o coaliție nu se mai află la putere, politicienii și camarila lor ”independentă” de experți, jurnaliști și analiști imparțiali, civici și binevoitori, descoperă brusc valori constituționale și principii europene, solicitând imperativ și precipitat apărarea statului de drept (prin care înțeleg îndeobște păstrarea status quo ante, anume jocul după regulile pe care le manipulaseră deja în folosul propriu, pe când erau la putere).

Partidul care va opri jocul acesta la punctul zero ne și își va face un mare serviciu. Până atunci, în acest climat viciat, Curtea Constituțională are obligația juridică (nu morală sau etică, ca în cazul politicienilor) de a asigura un arbitraj constituțional imparțial. Pentru a putea face acest lucru, CCR trebuie mai întâi de toate să își respecte propriile decizii și să ne ofere o jurisprudență constituțională în locul puzderiei de poziționări disparat-conjuncturale cu care ne-a obișnuit de ani de zile. Dacă nu o va face, credibilitatea instituției va avea în mod sigur de suferit în continuare. E la fel de sigur însă că magistrații au mai puțin de pierdut din acest zig-zag constituțional decât noi, ceilalți.

************

Bogdan Iancu este directorul proiectului „Guvernanţă/Guvernământ – semantica constituţională a autonomiei” găzduit de Societatea Academică din România şi Lector Dr. la Universitatea din Bucuresti, Facultatea de Stiinte Politice. Doctorat in drept (summa cum laude) la Central European University (2006). Stagii de cercetare la facultatile de drept ale Universitatii din Toronto si Universitatii McGill, Yale Law School si Wissenschaftskolleg zu Berlin. A predat (2002-2004) la Universitatea McGill si Université de Montréal. In 2008-2010, bursier de cercetare al Fundatiei Alexander von Humboldt la Universitatea Bremen, Facultatea de Drept si Universitatea Humboldt din Berlin, Facultatea de Drept. Ultima carte publicata: Legislative Delegation: The Erosion of Normative Limits in Modern Constitutionalism (Heidelberg, NY, etc.: Springer Verlag, 2012).

Note:
(1) Decizia Nr. 147 din 21 februarie 2007 referitoare la constituționalitatea Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului; Vezi și Decizia nr. 392 din 17 aprilie 2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin (3) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului.
(2) Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012 referitoare la sesizarea de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea alin. (1) al art. 27 din Legea 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale
(3) Trimiterea prin textul constituției la norme legislative care pot acorda unei instanțe de control constituțional atribuții suplimentare nu este atât de neobișnuită cum par să creadă magistrații români (Art. 99 (3) din Legea Fundamentală a Germaniei Federale prevede, de exemplu, că ”Tribunalul Constituțional Federal are de asemenea competență în cazurile în care i se acordă atribuții suplimentare prin lege federală.” (3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.)) Este perfect adevărat însă că România nu este Germania Federală din punctul de vedere al practicii politice (de altfel, nici din acela al practicii constituționale.