Raportul Comisiei de la Veneția: „În acest stadiu, este destul de dificil să ai un dialog rațional, echilibrat și onest despre reforma justiției în România”

Raportul Comisiei de la Veneția privind unele modificări la legile justiției, modificări ce au fost contestate de Președinte, este, pe de o parte, nuanțat pe chestiunile cele mai disputate din proiectele de lege, iar, pe de altă parte, conține o serie de erori factuale care trebuie corectate.

Modul în care raportul a fost preluat și comentat reflectă însă perfect întreagă atmosfera ce a însoțit aceste proiecte de legi, descrisă cel mai bine chiar în raportul Comisiei: „în acest stadiu, este destul de dificil să ai un dialog rațional, echilibrat și onest despre reforma justiției în România”.

Diverși comentatori, jurnaliști și politicieni au extras din acest raport doar pasaje care să le confirme propriile poziții anterioare, ignorând opiniile și nuanțele care erau diferite de pozițiile lor.

Raportul scoate în evidență, încă de la început, faptul că analiza nu privește toate modificările aduse legilor justiției, ci doar modificările contestate. Se deduce astfel că au fost o serie de alte modificări necontestate și neanalizate, care au fost așadar pozitive.

Dintre modificările contestate, unele au fost apreciate de Comisie, altele au stârnit îngrijorări, recomandându-se eliminarea sau reevaluarea lor.

Raportul publicat pe data de 13 iulie 2018 este unul preliminar, autoritățile românești având datoria de a dialoga continuu cu membrii Comisiei de la Veneția în vederea corectării erorilor factuale sau a susținerilor nefondate din cuprinsul acestuia.

Importanța dialogului este subliniată pe site-ul Comisiei, unde se arată:

„A dialogue-based working method
The Commission does not seek to impose the solutions set out in its opinions. Rather, it adopts a non-directive approach based on dialogue and shares member states’ experience and practices. (…) The authorities are also able to submit comments on the draft opinions to the Commission. The opinions prepared are generally heeded by the countries concerned. International institutions, civil society and the media regularly refer to the Commission’s opinions.”

Pentru cei interesați, găsi în linkul de mai jos rolul și procedura de adoptare a acestor opinii.

http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_activities&lang=EN

Voi puncta în continuare o serie de chestiuni mai puțin prezente în dezbaterile ce au succedat publicării raportului.

1. Numirea și revocarea președintelui, vicepresedintilor și președinților de secții ai Înaltei Curți de Casație și Justiție

Excluderea Președintelui din procedura de numire a judecătorilor în funcțiile de conducere la ICCJ a fost întâmpinată la acea vreme de un val de critici extrem de dure. Chiar Președintele, interpelat, printre altele, pe această tema, a răspuns: „Este o încercare nepotrivită și nu va rămâne așa”.

Comisia de la Veneția salută însă această modificare, de natură a întări independența justiției și confirmă rolul crucial al Consiliului Superior al Magistraturii ca și garant al acesteia.

2. Statutul procurorilor

a) Numirea și revocarea procurorilor de grad înalt.

Comisia subliniază că trebuie păstrat un echilibru între legitimitatea democratică de numire în aceste funcții și necesitatea depolitizării. De asemenea, Comisia face trimitere la recomandările mai vechi din MCV privind o procedura de numire robustă, transparență și care să ofere egalitate de șanse concurenților. UNJR a tras numeroase semnale de alarmă, de-a lungul timpului, cu privire la lipsa unei astfel de proceduri de selecție.

Comisia punctează două modificări în proiectele de lege: limitarea dreptului Președintelui de a refuza numirea în funcția de conducere în parchete o singură dată și emiterea avizului consultativ de către secția pentru procurori, în loc de Plenul CSM (par. 47).

Cu privire la cea de a două chestiune, Comisia de la Veneția este inexactă în afirmația pe care a făcut-o: avizul este dat și în prezent tot de secția pentru procurori, nu de către Plenul CSM (a se vedea art. 40 lit. h) din legea 317/2004).

Cu privire la limitarea dreptului Președintelui de a refuza o singură dată numirea în funcțiile de conducere la vârful Ministerului Public, Comisia de la Veneția opinează că aceasta ar slăbi „checks and balances”, în loc să îl întărească.

Comisia susține că sistemul actual „conferă un rol real” CSM-ului, deoarece, prin avizul sau consultativ, îi permite Președintelui să ia o „decizie informată” cu privire la numirea procurorilor șefi.

Afirmația aceasta a Comisiei de la Veneția este contrară realității faptice, deoarece decizia numirilor în conducerea parchetelor este tot politică, chiar dacă e făcută de Președinte care, dacă vrea, ține cont de avizul consultativ al secției pentru procurori a CSM, dacă nu vrea, nu ține.

De exemplu, în 2009, deși procurorul Laura Codruța Kovesi a primit aviz negativ de la secția pentru procurori a CSM, Președintele Băsescu a numit-o pentru un nou mandat în funcția de Procuror General.

În noiembrie 2012, în urmă propunerii ministrului justiției de la acea vreme, Mona Pivniceru, procurorul Tiberiu Nițu a primit aviz negativ din partea secției pentru procurori a CSM pentru a fi numit în funcția de Procuror General.

Cu toate acestea, în urmă înțelegerii politice din 2013, prin care Președintele Băsescu și Primul-ministru Ponta și-au împărțit conducerea parchetelor, procurorul Tiberiu Nițu a fost propus din nou pentru poziția de Procuror General. A două oară acesta a primit aviz pozitiv de la secția pentru procurori a CSM, iar ulterior a fost numit de Președintele Băsescu în funcția de Procuror General.

Acest exemplu arată că, cel puțîn la nivel de aparență, inclusiv avizul dat de procurori poate fi, la rândul sau, consecință negocierilor purtate în spații mai mult sau mai puțin publice.

Pe data de 5 iunie 2018, secția pentru procurori a CSM a avizat pozitiv numirea procurorului Felix Bănila în funcția de procuror șef DIICOT. Cu toate astea, nici până azi, 19 iulie 2018, Președintele Iohannis nu s-a pronunțat asupra numirii.

Pe de altă parte, potrivit actualei Constituții, procurorii își desfășoară activitatea „sub autoritatea ministrului justiției”, nu a Președintelui. În acest sens au fost și deciziile CCR privind rolul ministrului justiției în numirea și revocarea procurorilor șefi.

Făcând referire la aceste decizii ale Curții Constituționale, Comisia de la Veneția subliniază că CCR are autoritatea de a interpreta Constituția într-o manieră obligatorie și nu e rolul Comisiei să conteste interpretarea Constituției.

Comisia recomandă însă revizuirea Constituției sub aspectul art. 132, aspect ce nu s-a discutat acum, iar în ceea ce privește modificările legislative Comisia recomandă a se lua în considerare introducerea avizului conform al secției pentru procurori a CSM.

Subiectul numirii procurorilor este, așadar, mult mai complex decât prezentarea agresivă făcută de o parte a presei, implicând inclusiv o revizuire a Constituției și soluționarea unor probleme recurente.

Numirea în funcții a procurorilor șefi ar trebui să facă, de aceea, obiectul unui proiect de lege distinct, pentru că nici legea în vigoare, nici modificările aduse nu rezolvă problemele arătate de Comisie, probleme repetitive ce au deja o vechime considerabilă.

Pe termen lung, ar fi de gândit chiar o lege distinctă a funcționarii Ministerului Public și a statutului procurorului, cu atât mai cu cât însăși Comisia de la Veneția a apreciat modificarea din legile justiției privind „separarea carierei” judecătorilor de cea a procurorilor.

b) Infirmarea soluțiilor de către procurorul ierarhic superior și pe motiv de netemeinicie

Una dintre modificările la Legea 304/2004, contestată de Președinte și procurori, prevede că procurorul ierarhic superior poate infirma o soluție a procurorului inferior și pe temeinicie, nu doar pe legalitate.

Această modificare era în fapt o completare, pentru a aduce textul din Legea 304/2004 în acord cu Codul de procedura penală, care deja are această prevedere.

Surprinzător este că faptul că experții Comisiei de la Veneția au preluat pur și simplu informația furnizată de Parchetul General și DNA, susținând că această modificare este „nouă” și că ar încălca independența procurorilor, în contextul în care Regulamentul de ordine interioară al parchetelor are această prevedere, iar Procurorul-șef DNA Laura Codruța Kovesi a dat ordine procurorilor șefi din subordine să verifice soluțiile și pe temeinicie.

Astfel, procurorul-șef DNA Laura Codruța Kovesi afirmă în proiectul de management din 2016 că: „În interesul creșterii calității soluțiilor a fost adoptat și un ordin (Ordinul 78 din 23 iulie 2014) potrivit căruia procurorii șefi adjuncți ai direcției examinează din oficiu TEMEINICIA și legalitatea măsurilor procesuale și ale soluțiilor altele decât cele de trimitere în judecată dispuse de procurorii șefi secție și de procurorii șefi ai serviciilor teritoriale.”

Mai mult, Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, publicat în Monitorul Oficial și afișat pe situl Ministerului Public, prevede printre atribuțiile procurorului șef de secție și „analizarea legalitățîi și temeiniciei soluțiilor adoptate sau propuse de procurori” ( art. 18 alin. 3 lit. e, art. 20 alin. 1 lit.c, art. 26 alin.3 lit. d).

Este, de aceea, absolut inacceptabil și lipsit de onestitate din partea conducerii parchetelor să susțină în față oficialilor Comisiei de la Veneția că infirmarea soluțiilor date de procurori pe motiv de netemeinicie ar fi o soluție legislativă „nouă”, ce ar încalcă independența procurorilor și ar permite interferență politicului în soluțiile de caz, în contextul în care această prevedere există deja în Codul de procedura penală și Regulamentul de ordine interioară, iar fostul procuror-șef DNA a declarat că a emis un ordin intern pentru că soluțiile procurorilor să fie verificate din oficiu și pe temeinicie.

c) Revocarea procurorilor din funcțiile de execuție de la DNA și DIICOT

Comisia de la Veneția punctează o problema pe care am ridicat-o și noi în cursul dezbaterilor: procedura actuală și condițiile existente în lege, în ceea ce privește revocarea procurorilor din structurile specializate, deschid poartă abuzului și dau o putere prea mare procurorilor-șefi ai acestor structuri asupra procurorilor din subordine. Revocarea procurorilor Moraru și Țuluș sunt exemple elocvente în acest sens.

Comisia atrage atenția și asupra faptului că legea actuală permite revocarea din funcții de conducere în condiții prea vag definite, chestiune ce nu a făcut însă obiectul modificărilor actuale.

4. Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție

Pentru prima dată într-un raport internațional se face referire atât la metodele „îndoielnice”folosite de procurorii anticorupție, cât și la colaborarea procurorilor cu serviciile de informații, inclusiv din punct de vedere al impactului acestor metode și colaborări asupra independenței instanțelor și parchetelor.

Cu referire la nouă secție, Comisia remarcă de la început că în interiorul DNA există deja un serviciu desemnat pentru anchetarea magistraților, fără însă a face referiri la modul în care procurorii sunt selectați în acest serviciu (total netransparent, dintre procurori chiar cu grad de judecătorie și cu un minim de vechime efectivă de doar 4 ani).

Comisia reia criticile existente în spațiul public cu privire la secție: nu există în expunerea de motive o explicație vis a vis de necesitatea înființării acestei secții, reduce competența DNA, poate induce impresia unui fenomen infracțional în rândul magistraților, fapt ce ar slabi încrederea publicului în justiție, precum și faptul că, în combinație cu prevederile privind răspunderea materială, ar putea constitui un factor de natură a afecta independența justiției.

În același timp, însă, Comisia arată că organizarea și structura Ministerului Public este o chestiune ce ține de alegerea autorității legislative. De asemenea, este binevenită și grijă legiuitorului pentru a asigura garanțiile procedurale efective pentru selectarea procurorilor și funcționarea acestei secții: numirea prin concurs de către Plenul CSM (sunt desființate astfel criticile aduse de procurori care doreau că numirea să se facă doar de secția pentru procurori a CSM), criterii clare de selecție și revocare, vechime minimă de 18 ani etc. Toate aceste garanții au fost introduse în lege în urmă eforturilor făcute de UNJR și AMR.

Comisia amintește și criticile vizând modul de anchetare a judecătorilor, pentru soluțiile pronunțate de aceșția.

Cu toate acestea, în final Comisia se întreabă dacă recurgerea la procurori specializați, coroborat cu stabilirea unor garanții procedurale crescute, fără a mai fi necesară crearea unui secții specializate, nu ar fi o soluție mai bună.

Ca atare, contrar strigătelor agresive lansate sub acest aspect, concluziile Comisiei nu sunt nici pe departe atât de tranșante cum sunt prezentate, această împărtășind preocuparea pentru garanții procedurale superioare pentru anchetarea judecătorilor și procurorilor.

Fără îndoială, crearea unei astfel de secții nu este nici pe departe o soluție uzuală. Situația în care ne aflăm nu este nici ea una obișnuită și nu ne-am fi aflat aici dacă DNA și fostul CSM și-ar fi făcut treaba la timp și nu ar fi înlocuit analiza critică a activității DNA cu glorificarea habotnică a acesteia, ascunzând în spatele cuvintelor pompoase problemele acestei structuri de parchet.

Las aici o lista extrem de succintă referitoare la „succesele” DNA în privința anchetării magistraților:
– trimiterea în judecară a unui vicepreședinte CSM, forțat să demisioneze, achitat definitiv;
– reținerea și trimiterea în judecată a unui judecător al Curții Constituționale, forțat să demisioneze, achitat în primă instanță;
– trimiterea în judecată a patru judecători ai ICCJ, dintre care doi președinți de secție, suspendați din funcție, achitați definitiv;
– trimiterea în judecată și suspendarea din funcții a patru judecători de tribunal și curte de apel, dosarul a fost restituit, iar ulterior DNA a dat soluția de clasare pe motiv că „fapta nu există”;
– urmărirea penală a procurorului general, forțat să demisioneze, dosarul a fost clasat ulterior de către DNA;
– trimiterea în judecată a unui procuror general al unui parchet de pe lângă o curte de apel, achitat în primă instanță;
– trimiterea în judecată a unui procuror DNA, cu mare vechime în structura centrală, dosar restituit la parchet, în prima instanță.

La acestea se adaugă interceptările judecătorilor în timpul soluționării cauzelor, citarea acestora la DNA în timp ce erau sesizați cu dosare importante ale acestei structuri, interogarea judecătorilor cu încălcarea secretului deliberării, durata excesiv de lungă a procedurilor, totală netransparență în ceea ce privește numărul și stadiul procedurilor în dosarele penale aflate în lucru la DNA și vizând magistrați.

De altfel, Comisia nu neagă necesitatea unor modificări la legislația actuală, arată însă că poate ar fi mai bine să se păstreze competență actuală, cu garanții îmbunătățite.

Or, nici unii din cei ce contestă secția nu au venit cu propuneri alternative la această [situație]. Și nu au venit pentru că asta ar fi însemnat să recunoască existența unor probleme grave, pe care au ales însă de ani de zile să le ascundă. Dacă abuzurile DNA nu ar fi fost ascunse sub preș, nu am fi fost azi în situația de a vorbi despre această secție că o soluție pentru garantarea independenței judecătorilor și procurorilor.

5. Problema serviciilor de informații

Modificările aduse de Parlament pentru a limita interferența serviciilor de informații în justiție, modificări făcute tot la propunerea asociațiilor de magistrați, au fost salutate de către Comisia de la Veneția.

Deși arată că nu are mandat pentru a analiză problemele legate de existența protocoalelor și interferența SRI în justiție, Comisia subliniază că independența și imparțialitatea justiției, ferite de orice ingerințe, sunt fundația unei societăți democratice guvernate de „rule of law”.

Comisia punctează și un alt aspect, extrem de important: acela al necesității modificării cadrului legislativ pentru a asigura un control democratic eficient asupra activității serviciilor de informații.

Partea din raport care vorbește despre problema serviciilor conține, însă, o susținere greșită, care dovedește faptul că cei din Comisia de la Veneția au primit informații eronate de la o parte dintre cei cu care au fost în dialog în România.

Comisia de la Veneția susține în raport că a fost informată de autoritățile naționale că, până la decizia CCR din 2016, SRI era singurul organ ce avea abilitarea LEGALĂ de a face interceptări. Această este o dezinformare crasă a Comisiei de la Veneția, absolut inadmisibilă, cu atât mai mult cu cât provine din surse instituționale.

Nici o lege nu a dat SRI-ului competență să pună în executare mandate de supraveghere tehnică emise în temeiul Codului de procedura penală, cu atât mai mult cu cât, încă de la căderea comunismului, SRI avea interzis expres prin legea să de organizare să facă acte de urmărire penală.

6. Răspunderea materială a magistraților

Răspunderea materială a magistraților a fost tema cea mai disputată pe Legea 303/2004, trecând de trei ori prin filtrul Curții Constituționale.

Comisia de la Veneția recomandă condiționarea răspunderii materiale de cea disciplinară, această propunere punând însă problema reconsiderării termenului de prescripție în materie disciplinară.

Acest fapt a fost semnalat și de Comisie, consecință fiind extinderea termenului răspunderii disciplinare extrem de mult. E posibil că de la dată săvârșirii faptei până în momentul regresului să treacă ani de zile, iar o astfel de propunere ar însemna să fie posibilă sancționarea disciplinară a magistraților după o foarte lungă perioada de timp, ceea ce textul actual nu permite.

7. Accesul în magistratură și pensionarea la 20 de ani vechime în magistratură.

Comisia nu critică pe fond aceste modificări, dar subliniază faptul că, luate cumulativ, acestea pot avea un potențial extrem de periculos asupra resurselor umane și eficienței justiției.

Este datoria CSM – care a și propus modificarea condițiilor de pensionare – să prezinte date și statistici cu dinamică resurselor umane și estimări pe nouă lege, pentru a vedea în ce măsură aceste modificări sunt sustenabile.

În concluzie, raportul preliminar cu recomandări al Comisiei de la Veneția nu este nici pe departe atât de catastrofal pe cât e prezentat de alarmiștii de serviciu.

Dincolo de aprecierile la unele modificări la legile justiției, raportul Comisiei de le Veneția conține susțineri și recomandări la care autoritățile române au datoria să răspundă.

Pe de altă parte, retușuri și corecturi la legile de modificare a legilor justiției, în măsură în care se impun, se pot face chiar și după intrarea în vigoare a acestora.

Faptul, însă, că unii interlocutori oficiali din România și-au permis să prezinte Comisiei de la Veneția informații incomplete sau de-a dreptul eronate demonstrează, încă odată, incapacitatea acestora de a purta un dialog onest în privința problemelor din justiție și, implicit, în găsirea celor mai bune soluții la acestea.