Guvernul Cioloș: a fost sau n-a fost „Guvernul 0”?

În ediția din acest an a Raportului Anual de Analiză și Prognoză SAR am tratat, printre altele, și subiectul câștigurilor și pierderilor din fondurile europene nerambursabile alocate României. Finalizarea cadrului financiar multianual 2007-2013 atrage după sine nevoia unui bilanţ în ceea ce priveşte (ne)valorificarea acestor resurse.

În România vorbim mult despre absorbție, adică volumul de bani care intră efectiv în economia românească în urma cererilor de rambursare transmise și acceptate de către Comisia Europeană, dar vorbim mai puțin despre cât pierdem din ce ne este alocat: dezangajări, creanțe bugetare și corecții financiare.

De asemenea, vorbim mult despre fondurile structurale și de coeziune, dar mai puțin despre fondurile pe agricultură și pescuit.

Și nu în ultimul rând, vorbim mult despre care dintre guvernele României a reușit să atragă cei mai mulți bani.

Opinia noastră: având în vedere decalajul de dezvoltare dintre România și media UE, diversele guverne de la aderare încoace ar fi putut să profite din plin de fonduri, dar proasta guvernare a dus la o utilizare ineficientă și la oportunități ratate.

România încă se străduia să-și cheltuiască fondurile structurale și de coeziune din perioada anterioară de programare (2007-2013) în martie 2017 și a fost statul membru care a pierdut cele mai multe fonduri europene din cauza capacității administrative deficitare și a erorilor în (re)alocarea acestora în baza unor estimări și către atingerea unor obiective nerealiste (Minută, A treia reuniune a Comitetului de Monitorizare pentru Programul Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, iunie 2016).

Au intrat sau n-au intrat banii în timpul guvernului tehnocrat?

În urma lansării raportului SAR și a popularizării tabelului de mai jos de către fostul PM Dacian Cioloș, s-a redeschis subiectul „Guvernului 0” și a grelei moșteniri a guvernului tehnocrat în ceea ce privește absorbția fondurilor europene, blocajele administrative și, în general, gestionarea acestui sector.

Să clarificăm.

1. Simplificând, transferurile dinspre bugetul UE către statele membre se bazează pe prefinanțări și rambursări:  reușești să contractezi sumele care îți sunt alocate pentru implementarea de proiecte → primești o sumă pentru a-ți începe proiectul  → la intervale regulate, ce țin de atingerea unor ținte intermediare în implementarea acelui proiect, respectarea unor proceduri prestabilite și transmiterea unor  declarații de cheltuieli, primești restul banilor până la epuizarea acestora și cu condiția executării corecte (ceea ce se numește rambursare sau rata de absorbție efectivă);
2. Cererile de plată prin care se solicită aceste rambursări (declarațiile de cheltuieli sau rata de absorbție curentă) de la CE trec printr-un întreg sistem de control prin care se certifică fiecare euro cerut, iar „digestia” acestora atât de către birocrația românească, cât și cea europeană poate dura mai multe luni, uneori nici măcar în același an. În acest sens, sunt notorii atât întârzierile, cât și blocările rambursărilor din motive ce țin de chestiunea capacității administrative de la nivel național.

Guvernul tehnocrat a avut o misiune ingrată: închiderea programelor operaționale 2007-2013 și pregătirea noului cadru financiar concomitent cu îndeplinirea unei liste de condiționalități ex ante. În același timp, a fost acuzat de amatorism și chiar neglijență în timpul și după 2016 atât de către social democrați, cât și de către o serie de consultanți și beneficiari de fonduri europene.

Fondurile europene intrate în economie în 2016 – vorbim strict de fondurile structurale și de coeziune, deci doar despre o parte din întreaga suma primită – prin rambursări se datorează proiectelor contractate și implementate sub guvernele precedente celui tehnocrat. Cu toate acestea, verificarea declarațiilor de cheltuieli și, pe alocuri, deblocarea plăților s-a datorat, conform propriilor afirmații, guvernului tehnocrat.

Coincidență sau nu, comunicatele de presă de la vremea respectivă nu sunt ușor recuperabile de pe site-ul  Ministerul Fondurilor Europene (MFE), dar cel referitor la absorbție, din 8 noiembrie 2016, este disponibil aici (download comunicat). Astfel, vedem că la 31 octombrie 2016, rambursările s-au ridicat la un pic peste 3 mld euro (am calculat sumele în euro folosind rata de schimb din acea zi), diferența exactă fiind de 908 mil euro între 31 octombrie 2015 – 31 octombrie 2016. Rata de absorbție efectivă majorându-se de la 56% la 77%.

După cum am explicat mai sus, pentru ca banii să intre, trebuie să transmiți către CE declarații de cheltuieli. Guvernul tehnocrat a solicitat CE un pic peste 4 mld euro în aceeași perioadă.  

Discuția despre cine și câți bani a adus în țară trebuie purtată cu cifrele dezagregate pe masă, iar investigarea acesteia de către o organizație nonguvernamentală necesită solicitarea și analiza acestor date de la MFE. Până la un asemenea moment, personajele politice care se întrec în ironii și acuze sunt acelea care trebuie să facă dovada detaliată a celor afirmate.

Ceea ce putem spune în acest moment:

1. Sloganul „Guvernul 0” este o exagerare politicianistă menită a oferi guvernelor de după o justificare propriei impotențe politice și administrative (mai mult despre asta, în curând);
2. Afirmația „Cioloș a adus cei mai mulți bani în țară” nu este făcută nicăieri în raport, sumele din tabelul Ministerului Finanțelor rezultând din munca depusă în mod constant atât de către autorități, cât și de beneficiari în anii precedenți, cu condiția asigurării fluidității rambursărilor;
3. De abia din 2012 am început să înregistrăm o balanță financiară favorabilă, până atunci contravaloarea rambursării depășea doar marginal banii cu care contribuiam la bugetul UE;
4. Perioada cu adevărat problematică a fost între 2010-2011, în timpul guvernelor Boc: atunci s-au înregistrat atât cele mai slabe rezultate în absorbție, cât și problemele de interpretare și aplicare a legislației de achiziții publice, fapt ce a rezultat în corecții forfetare (vezi mai jos), iar ceea ce a echilibrat balanța financiară au fost plățile directe pe suprafață (vezi tabelul de mai jos).

Guvernele României, sumele încasate şi plătite către bugetul UE şi balanţa financiară dintre România şi UE (2007-2013)†

Milioane euro

An	Guvern	Sume încasate de la bugetul UE *	Sume plătite către bugetul UE**	Balanța financiară (incluzând plăţile directe pe suprafaţă)	Balanța financiară (excluzând plăţile directe pe suprafaţă)
2007	Tăriceanu III	1.599,71	1.150,89	448,82	441,93
2008	Tăriceanu III/Boc I	2.642,34	1.268,3	1.373,41	911,54
2009	Boc I/Boc II	2.930,24	1.364,43	1.565,81	989,88
2010	Boc II/Boc III	2.293,63	1.158,91	1.134,72	470,94
2011	Boc III	2.621,59	1.296,24	1.325,35	556,40
2012	Boc III/Ungureanu/ Ponta I/ Ponta II	3.442,13	1.427,77	2.014,36	1.023,09
2013	Ponta II	5.557,21	1.534,77	4.022,45	2.847,74
2014	Ponta II/Ponta III/Ponta IV	5.961,02	1.619,89	4.361,13	3.015,29
2015	Ponta IV/ Cioloș	6.438,42	1.456,25	4.982,17	3.561,93
2016	Cioloș	7.360,88	1.504,70	5.856,18	5.586,84
2017	Grindeanu/ Tudose	4.818,74	1.499,53	3.319,21	3.319,21
2007- 2017		45.665,91	15.282,31	30.403,61	22.724,79

†Aceasta este varianta editată a tabelului prezent în Raportul Anual SAR, întrucât acela conținea inexactități.

*Sumele încasate se referă atât la fondurile de pre-aderare, cât și la cele post-aderare (fondurile structurale rambursate și fondurile de subvenționare agricolă, precum și plăți directe) și diverse alte fonduri (fondurile pentru gestionarea migrației, mobilitatea experților, gestionarea frontierelor etc.) care au intrat în bugetul național;

**Sumele plătite se referă la 1% din PIB pe care România trebuie să îl transfere la bugetul general al UE conform acordurilor financiare.  

Sursa: Societatea Academică din România pe baza informațiilor publicate de Ministerul Finanţelor Publice, Evoluția fluxurilor financiare dintre România și UE la 31 martie 2018,  http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/resurse/bfn-2018-03-31.pdf

Scopul tabelului a fost acela de a reliefa următoarea idee: România, indiferent de guvernele sale și în ciuda începutului lent, a fost un beneficiar net de la aderarea la UE, înregistrând un profit general de 30 mld. euro. Totuși, dacă excludem plățile directe pe suprafață transferate din Fondul European pentru Garantare Agricolă (FEGA) vedem că am primit subvenții în valoare de 7,6 mld., deci ajungem la un profit net de 22 mld. în 11 ani, o sumă insuficientă pentru nevoile de dezvoltare ale României.

Notă: Schema de Plată Unică pe Suprafaţă (SAPS) constă în acordarea unei sume per suprafaţă (hectar) deţinută de persoane fizice sau juridice (care trebuie să îndeplinească anumite condiţii) şi care este decuplată de producţie. Prin urmare, aceste subvenţii sunt încasate direct de către beneficiari prin intermediul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) şi nu depind de capacitatea administrativă a unei instituţii sau de pregătirea şi implementarea unui proiect.

Acumulare de bani sau investiții eficiente?

Mai mult, după jumătatea actualei perioade de programare (2014-2020) românii sunt încă blocați în nevoia de a ridica nivelul absorbției și nu acordă atenția cuvenită impactului și calității proiectelor finanțate pentru beneficiarul final. O rată ridicată de absorbție nu este o condiție suficientă pentru ca România să diminueze decalajul față de media UE și, în cel mai rău caz, poate chiar să ducă la o risipă și la acutizarea problemelor de guvernanță defectuoasă, ca în Grecia.

La 11 ani după aderare, nu există un studiu de impact sau o analiză agregată ex-post privind utilizarea fondurilor structurale în România, ci doar rapoarte cantitative slab contextualizate cu privire la fiecare program, care conțin puține informații sau sunt cu totul lipsite de informații privind indicatorii de rezultat, de output sau ținte. Din informațiile disponibile vizavi de atingerea țintelor, sectoarele care au avut cea mai mică absorbție, dar și cele mai mari probleme și cele care au ratat cel mai mare număr de ținte au fost transportul și mediul, adică sectoarele responsabile pentru proiectele majore de infrastructură. De asemenea, o serie de condiționalități ex ante – unul dintre motivele pentru care România nu a putut trimite cereri de rambursare către CE până în 2017 pentru banii avansați de guvern – reflectă lipsa de progres în unele domenii, precum gestionarea deșeurilor, deși acestea au fost finanțate încă din 2009.

În plus, se pare că informațiile disponibile privind impactul intervenției în precedenta perioadă de programare nu au fost utilizate pentru fundamentarea și elaborarea actualei perioade în ceea ce privește nevoile și obiectivele de dezvoltare. Utilizarea informațiilor privind impactul ar fi putut genera un plan strategic și unitar de dezvoltare.

În contextul Brexit, sumele datorate bugetului UE se vor majora, iar statele membre cu contribuții nete vor stabili alocările bugetare viitoare pe baza performanțelor individuale, cât și, posibil, a respectării principiilor statului de drept – un scenariu care pare mai puțin favorabil pentru România luând în considerare performanța sa actuală.

Cât am câștigat și cât am pierdut

Înainte de toate, o clarificare și niște definiții.

Autorităţile care gestionează fonduri europene sunt obligate să monitorizeze, înregistreze şi să transmită propriilor structuri de control/unor structuri delegate toate constatările cu (posibile) implicaţii financiare (Art.18, OUG 66/2011). În acest sens, neregulile constatate pot rezulta, dacă acţiunea de contestare – chiar şi în instanţă – a acestora de către cei vizaţi eşuează, în creanţe bugetare sau în corecţii financiare. Deşi acestea sunt sancţiuni, pierderea banilor nu este garantată.

Creanțele bugetare vizează implementarea deficitară a proiectelor și se aplică la sumele care deja au fost rambursate de către Autoritatea de Management (AM) beneficiarilor deoarece neregulile în implementare pot fi identificate ulterior.

Corecţiile financiare se aplică dacă se constată nereguli în respectarea de către beneficiari a normelor naţionale vizavi de procedurile de achiziţie publică. Important de reţinut este faptul că în cazul corecţiilor financiare, AM poate reutiliza sumele în cadrul aceluiaşi program, dar numai pentru finanţarea unor operaţiuni care nu au fost afectate de corecţiile/neregulile respective (Art. 52, OUG 66/2011).

Aici trebuie să includem și corecţiile financiare forfetare: o sumă fixă care se stabilește „în cazul în care corecțiile financiare nu pot fi cuantificate deoarece depind de prea multe variabile sau produc efecte difuze” din cauza deficiențelor sistemelor de management și control naționale care duc la nereguli sistemice. Acestea sunt acoperite de guvernele în cauză din bani publici.

La nivel european

La nivel european există două exemple extreme, care au făcut obiectul a numeroase studii: Grecia și Irlanda. Două țări comparabile la început, care au primit fonduri similare, dar numai una a reușit să recupereze, deși și aceasta înregistrează probleme (Irlanda), pe când cealaltă (Grecia) s-a prăbușit, în ciuda faptului că a înregistrat o foarte bună absorbție. În ambele cazuri guvernarea a jucat un rol important.

Dacă ne uităm la statisticile oficiale realizate de către Comisia Europeană (CE) și Curtea Europeană de Audit (CEA), vedem următoarele vizavi de România:

Agricultura și dezvoltarea rurală.

Comparativ cu UE-28, până în 2016, cuantumul în sine a măsurilor corective vizavi de România nu sunt foarte mari, dar țara se află pe locul 4 în ceea ce privește cuantumul acestora în relație cu plățile primite de la bugetul Uniunii. Cu alte cuvinte, am primit 9 mld euro, dar am pierdut 209 mil euro, i.e. 2,3% din banii primiți. Suntem peste media UE-28 de 1,8%.

Statistica oficială ne arată faptul că țările care pun cel mai mare accent pe Politica Agricolă Comună sunt acelea care se confruntă și cu cele mai mari probleme în gestionarea acestor fonduri. De asemenea, observăm că Grecia este pe locul 2 în ceea ce privește cuantumul creanțelor (6,4% din banii primiți), pe când Irlanda este aproape de mijloc (0,5% din banii primiți).

Notă: Cifrele se referă la neregulile constatate de CE, nu de statele membre.

Sursa: Anexele la Raportul CE pentru Parlamentul European, Consiliul European și Curtea Europeană de Audit privind Managementul și Performanța Bugetului European, 2016, p. 27

Situația este similară dacă ne referim la creanțele stabilite de autoritățile statelor membre (verificări administrative ex ante și controale inopinate) doar în 2016: România se află pe locul 3 (73 mil euro), după Spania (114 mil euro) și Polonia (111 mil euro) (Anexele la Raportul CE pentru Parlamentul European, Consiliul European și Curtea Europeană de Audit privind Managementul și Performanța Bugetului European, 2016, p. 28.).

Fondurile structurale și de coeziune.

Comparativ cu UE-28, până în 2016, cuantumul măsurilor corective vizavi de România au fost de departe cele mai mari: 1 mld euro sau 5,5% din banii primiți. Depășim cu mult media UE-28 de 1,7%.

Notă: Cifrele se referă la neregulile constatate de CE, nu de statele membre.

Sursa: Anexele la Raportul CE pentru Parlamentul European, Consiliul European și Curtea Europeană de Audit privind Managementul și Performanța Bugetului European, 2016, p. 34

Statele membre care s-au dovedit a fi problematice în ultimii ani din Europa Centrală – Slovacia, Ungaria și Cehia – ne urmează de la o distanță de 1,5 puncte procentuale.  Grecia (2,2%) stă un pic mai bine decât Irlanda (2,9%) la acest capitol dacă ne referim la procentajul banilor afectați.

Această stare de fapt este mai gravă decât așteptările inițiale ale CE: nivelul riscului asociat programelor pentru perioada 2007-2013 în ceea ce privește România (dar și Slovacia și Irlanda) a reieșit, în urma corecțiilor financiare stabilite, a fi mai mare decât se estimase inițial.

Notă: Riscul estimat se referă la cuantumul potențial al cheltuielilor neeligibile pentru fiecare program sau stat membru.  Riscul asociat este corelarea dintre distribuția riscului estimat și distribuția corecțiilor financiare impuse de către CE.

Cu alte cuvinte, riscurile vizavi de aceste 3 țări au fost subestimate.

Sursa figurii: Curtea Europeană de Audit, Special Report: Protecting the EU budget from irregular spending: The Commission made increasing use of preventive measures and financial corrections in Cohesion during the 2007-2013 period, 2015

La nivel național

În demersul nostru de cercetare și pe baza datelor furnizate de către AM-uri, ne-am axat pe estimarea câștigurilor (rambursări) și pierderilor (dezangajări, creanțe bugetare) de-a lungul a 11 ani atât în ceea ce privește fondurile de coeziune, cât și cele pentru dezvoltare rurală și pescuit.

În ceea ce privește dezangajările, vedem că România a pierdut definitiv 1,6 mld euro. Se poate observa faptul că exact programele care ar fi trebuit să adreseze unele dintre principalele probleme ale societății – infrastructura și resursele umane – au înregistrat nu numai rate scăzute de absorbție, ci și cele mai consistente dezangajări (POS Transport și POS Mediu pierzând împreună aproape 1 mld euro) și cele mai mari creanțe în urma implementării proiectelor. Cu alte cuvinte, POST și POSDRU, la care putem adăuga și POSCCE, au fost printre cele mai prost implementate programe de coeziune în perioada anterioară de programare. Cu toate acestea, programele pentru agricultură sunt de departe cele mai afectate de nereguli în obținerea și utilizarea banilor europeni: aproape 400 mil euro pentru Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) și Schema de Plată Unică pe Suprafaţă (SAPS).

Să nu uităm de programul dedicat pescuitului – o activitate economică care nu ar trebui să fie neglijată, dar care suferă din cauze administrative – unde vedem dezangajări de 52 mil euro și creanțe de 33 mil euro.

În ceea ce privește creanțele încă nerecuperate de stat de la beneficiari (publici și/sau privați) și care vor afecta în viitorul apropiat sumele primite de la Uniune, observăm că programul adresat mediului privat conduce cu 45 mil euro, iar în agricultură, din nou, PNDR se dovedește a fi problematic cu 166 mil euro de recuperat. O situație finală va putea fi oferită numai după închierea proceselor de către instanțele de judecată.

Estimările în ceea ce privește cuantumul corecțiilor financiare aplicate în urma constatării unei nereguli în procesul de achiziţie publică ne arată că, între 2007-2016, cuantumul corecțiilor financiare se ridică la aproape 1 mld euro. Din nou, vedem că cele mai problematice programe sunt cele pe infrastructură: POST (aproape 500 mil euro), POR (aproape 300 mil euro) și POS Mediu (aproape 100 mil euro).

Notă: o situație a reutilizării acestor sume nu poate fi oferită întrucât ministerele de resort nu au furnizat informațiile solicitate în acest sens în formatul dorit. Majoritatea instituțiilor au declarat că le-au reutilizat în cadrul altor proiecte sau pentru acoperirea debitelor nerecuperate.

În concluzie, degeaba insistăm pe cuantumul banilor intrați în economie dacă punem pe masă proiecte slabe sau care nu adresează o nevoie reală a beneficiarului final, dacă proiectele acceptate pentru finanțare le implementăm greșit sau nu reușim să asigurăm cash-flow-ul, nu asigurăm cofinanțarea, nu le monitorizăm sau nu le controlăm eficient, nu înțelegem/respectăm legislația achizițiilor publice etc., deoarece, la sfârșitul perioadei de programare am putea constata că, de fapt, anulăm efectul acestor resurse.