Andrei Macsut

(PE SUB)MÂNA INVIZIBILĂ (I) – De ce scade competiţia în achiziţiile publice?

Piețele libere oferă cel mai bun raport între cost şi eficienţă pentru că există o concurență liberă și loială între furnizori. Acolo unde contractele de achiziții publice nu sunt atribuite într-o manieră concurențială, există motive să suspectăm că alte interese (nelegale) sunt în joc. Astfel, nivelul competiţiei din achizițiile publice este un bun indicator pentru nivelul de corupție din sectorul respectiv. Aşadar, o competiţie ridicată indică un mai bun control al corupției, în timp ce competiţia scăzută indică exact contrariul.

În România, vedem că nivelul de competiţie în licitaţiile publice a scăzut în ultimii ani. În 2007 erau, în medie, 26 de competitori pentru un contract public, iar la cel puţin jumătate dintre licitaţiile publice participau minim 23 de competitori.

Tabelul 1 – Numărul mediu și median de ofertanţi pe contract de achiziţii de publice pe an. Sursa: SICAP

Numărul mediu de ofertanţi pe contract a atins apogeul în 2008, după care a început să scadă. Acest lucru este probabil un rezultat al crizei economice care a afectat România începând cu 2009. După 2011 numărul mediu de participanți a revenit oarecum, pe măsură ce economia a depăşit criza, însă mediana a continuat să scadă. Aşadar, până în 2012, în cel puţin jumătate dintre procesele de achiziţie publică participau maxim cinci companii care concurau pentru atribuirea unui contract, iar până în 2020 concurenţa a ajuns să fie între maxim trei companii în mai mult de jumătate dintre toate contractele de achiziții publice.

Reducerea concurenței pentru contractele acordate după 2016 se poate vedea şi din numărul de contracte cu un singur ofertant. În 2008, când şi mediana și media de participanți pe contract au avut cele mai ridicate valori, aproape o treime dintre toate contractele publice au fost atribuite unor ofertanți unici. Atât apogeul, cât și reducerea numărului de ofertanţi unici în timp pot fi explicate prin aderarea României la Uniunea Europeană, care a adus noi firme pe piaţă, a atras mai mulţi bani pentru achiziţii publice şi a creat oportunităţi pentru apariţia unor firme noi. Aici există un paradox, pentru că o reducere a ponderii contractelor cu un singur ofertant ne-am aştepta să se întâmple atunci când concurența este în creștere. Astfel, pe măsură ce numărul de competitori a scăzut în anii de criză (pe fondul falimentării unui număr mare de firme), procentul de ofertanţi unici ar trebui să crească.

Cu toate acestea, numărul de contracte pentru care a existat un singur ofertant a scăzut în timpul crizei economice, odată cu scăderea numărului mediu de ofertanţi în general. Numărul falimentelor și măsurile de austeritate nu par să fi descurajat firmele să depună oferte pentru contracte publice. Dimpotrivă, problemele financiare se pare că au împins companiile rămase să depună mai multe oferte și să fie mai competitive, chiar dacă numărul absolut de companii a scăzut. Aşadar, firme care înaintea crizei participau rar sau deloc la achiziţii publice au început să depună oferte.

Tabelul 2 – Numărul mediu și median de participanți la licitațiile de achiziție publică pe an și procentul de ofertanți unici din total. Sursa: SICAP

Anii de criză au înregistrat cele mai multe licitații publice în intervalul studiat. Creșterea a început în 2008, într-o perioadă de boom economic, dar a atins maximul în 2010, același an în care au fost introduse politici de austeritate, reducând salariile din sectorul public cu 25% şi alte măsuri. Politica națională oficială a fost de a reduce cheltuielile publice, ceea ce se reflectă în valoarea totală a achizițiilor pe an în timpul crizei, care a fost mai mică decât în anii următori. Aşadar, autoritățile publice au încheiat mai multe contracte publice pentru mai puțini bani, ceea ce poate însemna că entitățile juridice erau disperate să desfășoare afaceri și au redus prețurile.

Sursa: SICAP

Perioada următoare anilor de criză este relativ stabilă pentru toți indicatorii măsurați. Nu au existat tendințe de îmbunătățire sau înrăutățire a semnelor de corupţie sau a transparenței în achiziții. Status quo-ul ar putea indica fie echilibru pe piață, fie un consens politic cu privire la achiziții. Stabilitatea în sine nu înseamnă neapărat că totul a fost bine și că nu a existat corupție în achiziții. Mai degrabă, indică faptul că gradul de corupție a rămas în mare parte același sau că modificările gradului de corupţie nu sunt surprinse de indicatorii prezentați aici.

După 2016 vedem din nou schimbări dramatice. Numărul median al ofertanţilor din licitațiile publice a scăzut la trei, iar acest lucru a fost însoțit de o scădere bruscă a numărului mediu de ofertanți în ansamblu, cele două valori aproape convergând în 2018. Aşadar, asistăm la o reducere semnificativă a numărului de ofertanţi în achiziţiile publice din toate sectoarele.

Trebuie menționat că cifrele din 2020 nu par să difere prea mult de cele din anii precedenți, în ciuda pandemiei de Covid-19 și în ciuda unei stări de urgență care a cuprins perioada 16 martie – 15 mai, când s-au aplicat norme speciale privind achizițiile. Aceste norme au vizat în mod oficial achizițiile pentru combaterea răspândirii virusului, dar au fost semnalate cazuri de abuz pe scară largă în care autoritățile publice au folosit normele speciale pentru a efectua alte tipuri de achiziții. Un studiu realizat de Societatea Academică din România și Government Transparency Institute ca parte a inițiativei Pactelor de Integritate a fost desfășurat pentru a compara achizițiile efectuate în timpul stării de urgență cu cele efectuate anterior și ulterior acesteia, pentru a dezvălui potențiale riscuri de corupţie noi și cât sunt de răspândite acestea.

În timp ce criza economică ar putea explica scăderea numărului mediu și median de ofertanţi în achiziţiile publice în anii imediat după 2009, aceasta nu explică de ce valoarea mediană nu şi-a revenit niciodată, și nu explică nici scăderea competiţiei din ultimii ani.

În 2016, a intrat în vigoare o nouă lege privind achizițiile publice, care permitea împărțirea contractelor pe loturi și relaxarea unor prevederi de raportare în procedurile de achiziții publice. Acestea au fost, teoretic, menite să ajute întreprinderile mici și mijlocii, permițându-le să concureze cu mai mult succes în licitațiile publice. În ciuda acestui fapt, numărul mediu de ofertanţi a scăzut din nou începând cu 2017, când media s-a apropiat de mediană, deci până și contractele care au fost atractive până atunci și atribuite competitiv în anii precedenți au început să atragă mai puțini ofertanți.

O explicație pentru acest fenomen ar putea fi eroarea umană. Orașele mici, comunele și unele instituții de multe ori nu dispun de expertiza adecvată necesară pentru completarea corespunzătoare a înregistrărilor SEAP. Erorile descoperite în timpul revizuirii setului de date includ neclarităţi în ceea ce privește simbolurile zecimale și separatoarele de valori, valorile lipsă, inclusiv în câmpul pentru numărul de oferte primite și răspunsuri false. Cu toate acestea, pare neverosimil ca eroarea umană să fie suficient de răspândită pentru a modifica atât de mult și atât de consecvent numărul mediu de ofertanți raportați.

O a doua explicație ar putea fi problemele economice, la fel ca cele care au afectat concurența în intervalul 2009-2011. Cu toate acestea, PIB-ul pe cap de locuitor a crescut în România de la 9548 USD în 2016 la 12919 USD în 2019, iar ratele de creștere au fost în mod constant peste 4%, potrivit Băncii Mondiale. Deci sectorul economic s-a extins, nu s-a sontractat. Chiar dacă dezvoltarea nu a afectat la fel toate sectoarele economice şi toate regiunile geografice, având în vedere că disparitățile regionale au crescut în timp (conform unui raport de ţară al Comisiei Europene), chiar și regiunile cu creștere mai lentă ar fi trebuit să observe concurență sporită în achiziții, dacă accesul la procesul de achiziţii este deschis. Prin urmare, problemele economice nu explică în mod adecvat de ce a scăzut concurența în achizițiile publice.

O altă posibilă explicație ar putea fi competițiile electorale. Schimbările observate în tiparele achizițiilor publice ar putea fi explicate prin proximitatea alegerilor. În intervalul studiat sunt patru ani în care au avut loc alegerile locale și generale (2008, 2012, 2016 și 2020). Dacă alegerile au influențat mediana și numărul mediu de ofertanți în achizițiile publice, nu se explică de ce după alegeri numărul ofertanților nu revine la valori similare nivelurilor pre-electorale. Schimbările observate în jurul perioadei alegerilor par să continue pe tot parcursul mandatului Executivului. Aceast fapt duce către explicații politice și instituționale.

Schimbările observate în jurul anilor electorali persistă până când partidul de guvernământ sau coaliția sunt înlocuite. În intervalul studiat, astfel de schimbări au avut loc în 2008, 2012, la sfârșitul anului 2015, la sfârșitul anului 2016 și 2020. Aceste intervale coincid cu schimbările observate în tiparele de achiziții, ceea ce sugerează că factori politici precum partidul de la putere, conducerea partidului de guvernământ sau coaliției, precum și apartenența politică a primarilor influențează competiţia din licitațiile publice.

Creșterea numărului mediu de ofertanţi între 2011 și 2014 nu s-a tradus într-o valoare mediană mai mare, ceea ce înseamnă că unele contracte au fost mai competitive decât altele și doar unele licitații au avut un număr mai mare de ofertanți. Aceasta ar putea fi o oglindire a sectoarelor economice care şi-au revenit în ritmuri diferite după criză și s-au dezvoltat mai repede sau mai încet. Totuși, chiar și în acest caz ne-am aștepta să vedem o oarecare creștere a medianei. O explicație alternativă este că unele contracte sau sectoare ale economiei sunt mai vulnerabile la captură și la corupție. Companiile care participă la depunerea de oferte de achiziții publice și suspectează că există aranjamente pe sub mână s-ar putea abține de la depunerea altor oferte în viitor. Mai mult, companiile învață în cele din urmă ce licitații sunt mai susceptibile de a fi trucate și care au şanse mai mari să fie corecte, iar acest lucru ar explica distribuția participanților. Licitațiile „corecte” atrag mai mulți participanți, în timp ce licitațiile „aranjate” au parte de o participare mai redusă. Faptul că aproape o treime dintre contractele de achiziții publice din 2017 au avut exact un ofertant și cel puțin jumătate au avut trei ofertanți sau mai puțini sugerează fie probleme grave care afectează sectorul economic, fie obstacole administrative care împiedică accesul la licitații publice, fie – cel mai probabil – amestecul politic și acapararea statului de către interese private.

În unele zone, în special în comune și orașe mici, companiile cu legături în zona politicului ar putea fi singurele de pe piață, astfel încât diferențele legate de numărul de participanți ar putea să nu fie neapărat sectoriale, ci geografice. O practică obișnuită în achizițiile românești este câștigarea prin rotație, în care toate companiile ofertante cad de acord în prealabil cu cât vor licita fiecare pentru a se asigura că toate acestea oferă prețuri peste piață și că fiecare dintre ele va câștiga licitații pe rând. Prin urmare, chiar și atunci când mai multe companii participă la procesul de achiziții, este încă posibil să nu existe o concurență reală. Acest lucru este posibil în special atunci când ofertanţilor de bună credinţă li se îngreunează participarea, dat fiind că un ofertant de bună credinţă ar oferi prețuri mai bune decât cei care cad de acord să câştige prin rotație. Sunt necesare analize aprofundate pentru a descoperi cazurile de rotație, precum și pentru a identifica mijloacele prin care participanții autentici au fost împiedicați să participe la licitații. Pentru viitoarele eforturi de monitorizare, mecanismul Pactelor de Integritate ar putea lua în considerare investigarea motivului pentru care licitațiile cu un număr mic de oferte nu au atras mai mulți ofertanți, precum și să acorde atenție cazurilor potențial câștigătoare prin rotație.

Problemele administrative pot limita, de asemenea, concurența. Modificările aduse documentației necesare sau procedurilor necesare pentru a participa la licitațiile publice ar putea limita capacitatea companiilor private de a depune oferte conforme. În acest caz, numărul de oferte înregistrate ar fi mai mare decât numărul de oferte valabile, deoarece invalidarea ar avea loc după numărarea ofertelor primite. Una dintre problemele achizițiilor publice din România este modul în care sunt scrise caietele de sarcini. O problemă care a apărut în timpul revizuirii setului de date este că un număr mare de contracte includ calupuri de diverse produse sau servicii, pe care puține companii le pot furniza. Un exemplu concret s-a văzut în programul „Cornul şi laptele”.

Prin lege, școlile primare și gimnaziale sunt obligate să ofere zilnic elevilor un corn, lapte și mere. Datele SEAP arată că de multe ori se face o singură cerere de oferte pentru toate cele trei produse. Aşadar producătorii specializaţi nu pot participa, deşi preţurile lor ar putea fi cele mai mici pe calitate poate mai bună. Identificarea acestor cazuri este obositoare, deoarece informațiile furnizate în surse oficiale nu includ întotdeauna o descriere detaliată a licitației sau a codurilor CPV. Ca urmare a grupării laolaltă, puține firme pot să depună oferte, iar problema este deosebit de mare în zonele rurale, unde există o densitate mai mică de firme. Acest lucru creează oportunități pentru acapararea statului, întrucât factorii de decizie și antreprenorii pot negocia ce să scrie în caietul de sarcini ca să câştige o firmă anume. Acesta este unul dintre modurile în care „aranjarea” achizițiilor publice reușește să rămână ascunsă în ciuda măsurilor de transparență menite să o prevină sau să o scoată la suprafață. Legea stabilește ce trebuie publicat pe SEAP, dar există suficientă discreţie care permite autorităților contractante să omită informații relevante sau chiar să lase câmpurile goale.

Datele pentru această analiză au fost extrase de pe ortalul oficial de date – data.gov.ro. Au fost descărcate toate bazele de date conţinând achiziţii realizate prin SEAP. Datele au fost revizuite şi curăţate prin eliminarea intrărilor „corupte” (intrările în care informațiile au fost dispersate pe mai multe câmpuri greșite sau valorile introduse au fost lipsite de sens). Acestea au reprezentat mai puțin de 1% din totalul intrărilor. Datele privind achizițiile directe nu au fost incluse și nici achiziţiile care, prin lege, nu trebuie publicate pe SEAP (cum ar fi anumite tipuri de cheltuieli militare). În total, 1.165.699 de contracte au fost incluse în analiză.

Textul este preluat dintr-o cercetare exploratorie care a fost prezentată la Conferinţa Doctorală Anuală a Universităţii Central-Europene în data de 9 aprilie 2021. Textul integral este disponibil aici:

Acest material a fost tradus în cadrul proiectului Pactele de integritate – instrument civic de monitorizare a achizițiilor publice.


Donează și susține-ne acțiunile pentru bună guvernare!

Fondurile colectate susțin bătăliile pe care le ducem în justiție, administrarea aplicației Ia Statul La Întrebări, dar și programele prin care monitorizăm serviciile și instituțiile publice.


Vino în comunitatea noastră de bună guvernare!

Abonează-te la newsletterul România Curată. Vei primi pe e-mail articolele și campaniile noastre și ne poți răspunde la adresa de contact cu sugestii, sesizări sau cu propriile tale articole pentru publicare.

Articole recente

Recomandări

4 thoughts on “(PE SUB)MÂNA INVIZIBILĂ (I) – De ce scade competiţia în achiziţiile publice?

  1. Gabriel Radeanu

    Dezastrul din zona achizițiilor publice este produs de contradicția flagrantă între politica „draconică” de stat privind anticorupția și necesitatea vitală de dezvoltare a infrastructurii și mecanismului public.In România este nevoie de relaxare,autoflagelarea asta cu anticorupție este antinațională și stupidă.Atmosfera asta încordată a schimbat beneficiarii ilegali ai corupției din zona de influență politică cu „flexibili” interesați din curtea instituțiilor de forță.De fapt „astăzi” nici nu mai este nicio separație între politică și activitatea instituțiilor de forță… România este o dictatură deghizată în democrație ” în curs de dezvoltare”…

    Reply
    • Andrei Macsut Post author

      Argumentul meu este că tocmai corupţia generează probleme în achiziţii. Problema anticorupţiei este că nu avem destulă şi se va vedea şi mai bine în partea a 2-a a analizei. Adevărat că abordarea strict judiciară a anticorupţiei nu repară problemele de fond şi tocmai de aceea spun că nu avem destulă anticorupţie – lipseşte componenta administrativă, din care se pot rezolva o bună parte a problemelor

      Reply
  2. Gabriel Radeanu

    Statistica care o valorificați arată cum cifrelor privind concurența evoluează invers proporțional cu notorietatea și succesele DNA- ului… În realitate corupția nu a scăzut decât în măsura în care și valoarea globală a achizițiilor publice s-a diminuat semnificativ.Adica „pixul” achizitorului semnează greu,iar atitudinea „țepoasă” a autorităților a descurajat eventualii amatori.Pe termen lung se prefigurează furnizori de bunuri și servicii agreați de Uniunea Europeană…deci de prin Vest sau afiliați români la Vest.Ceea ce nu e chiar rău, după profitul bancar,profitul pe furnizarea de bunuri și servicii esențiale,curent electric, apa și carburanți, și marile proiecte de infrastructură care să sperăm că vor urma.
    Cu alte cuvinte,cu MCV-ul instaurat („Tatăl legitim” al anticoruptiei din România) românilor nu le rămâne decât să se ia singuri de urechi și să stea la colț până se lămuresc adulții ce-i de capul lor și ce viitor îi așteaptă…

    Reply
  3. N. C.

    După ce partidele care s-au alternat la guvernare și-au falimentat reciproc firmele de casă prin mecanismul întârzierii plăților până la insolvența furnizorului agenții economici au devenit mai reținuți la vânarea contractelor cu statul. În plus suspiciunea (rezonabilă) că reprezentanții autorităților contractante le-ar putea întinde capcane în calitate de informatori /inculpați ai DNA i-a îndepărtat și mai mult pe furnizori de aceste licitații.
    Ca să nu mai spun că eroarea umană nu are doar efecte statistice ci poate cauza neeligibilitatea unor cheltuieli. Ceea ce -pe fondul pauperității majorității autorităților contractante care își bazează investițiile aproape exclusiv pe fondurile europene- poate băga în faliment un furnizor de bună credință până la recuperarea creanțelor.

    Reply

Lasă un răspuns

Adresa ta de email nu va fi publicată. Câmpurile obligatorii sunt marcate cu *