Descentralizarea – De-modernizarea si regresul democratic al Romaniei

Proiectul de descentralizare administrativă nu va ajuta democraţia românească ci o va eroda. Acest lucru se va întâmpla prin atacarea bazelor moderne ale organizării politice româneşti. Perspectiva conform căreia aducem decizia mai aproape de cetăţeni ascunde o mare capcană. În condiţiile în care democraţia locală este foarte slabă, proiectul înseamnă de fapt mai multă putere pentru politicieni care nu răspund în faţa nimănui. Descentralizarea lărgeşte agenda politică judeţeană şi locală dar nu oferă societăţii instrumentele să o influenţeze. Coroborată cu obstacolele puse în calea participării politice şi sistemul electoral restrictiv, va întări poziţia liderilor locali şi a reţelelor clientelare pe care le întreţin. Puterea se va concentra la nivel local, va deveni din ce în ce mai izolată de cetăţeni şi vulnerabilă în raport cu interesele private. Dacă acest proiect va trece în forma actuală şi nu va fi însoţit de măsuri serioase de întărire ale democraţiei şi administraţiilor locale, rezultatul va fi o societate mai puţin integrată, solidară, sănătoasă şi sustenabilă decât avem acum. Descentralizarea actuală este un pact între elitele centrale şi locale pentru asigurarea monopolul politic asupra reprezentării şi gestionarii resurselor. Iar consecinţele sunt atât de serioase încât o dezbatere reală este indispensabilă.

Descentralizarea este aparent un proiect necesar şi are mulți susținători. Este posibil consonantă cu direcţia europeană de întărire a nivelului de guvernare local. Celor care le repugnă centralismul comunist le pare o reparaţie istorică. Pentru cetăţenii frustraţi de corupţia şi incompetenţa nivelului central, ar putea fi o relansare a interesului faţă de politică. Unii ar putea să considere că localităţile şi județele lor se vor putea dezvolta mai rapid, atrăgând investiţii sau utilizând fonduri europene. Fidelitatea faţă de identitatea locală ar putea crește. Pentru politicienii locali, cei mai mari susţinători ai proiectului, ar fi o ocazie să se responsabilizeze în faţa cetăţenilor. Mediul de afaceri, mai ales cel obişnuit să ‘’colaboreze’’ lucrativ cu administraţiile locale şi judeţene, vede profituri frumoase şi este gata să vorbească de dezvoltare economică, locuri de muncă şi impozite.

Ce se va întâmpla în practică? Dezbaterea depăşeşte cu mult conflictul aparent între putere şi opoziţie, între USL, PDL şi alte partide. Deşi proiectul este asumat de coaliţia de guvernare şi criticat timid de opoziţie, menţionarea acestora i-ar putea prezenta pe nedrept ca fiind purtători de idei sau exponenţi ai unor viziuni politice şi istorice. Nu e cazul. Descentralizarea este pentru aceste partide un simplu joc de putere, instinctual şi rudimentar. Şi-l doresc toate pentru că îi sunt deja prizoniere.

Descentralizarea propusă în formă actuală este un eşec democratic previzibil datorită transferului de putere de la centru către nivelul local şi de la public către privat. Conform legii se descentralizează, într-o etapă intermediară, după aprobarea legii cadru a descentralizării şi descentralizarea finală, orice ar însemna acest lucru, câteva domenii cheie: agricultură, sănătate, învăţământ preuniversitar, cultură, mediu, turism, urbanism, tineret şi sport şi transporturi. Spre deosebire de regionalizare care consolidează un nivel administrativ cu masă mare de contribuabili, actuala descentralizare întăreşte în primul rând nivelul județean şi apoi cel local. În condiţiile în care judeţele variază foarte mult ca mărime şi resurse (de exemplu judeţul Iaşi are mai mult de 800.000 de locuitori iar Sălaj între 200 şi 300.000) este o alegere strategică ciudată dar explicabilă. La nivel european tendinţa este să întăreşti nivelurile locale şi regionale şi nicidecum pe cele intermediare.

Există doi actori colectivi care promovează acest transfer, care funcţionează coordonat şi nu neapărat în interes public. În primul rând elita politică locală, care câştigă în influenţă, resurse şi autoritate. O parte din administraţia centrală se va muta în subordinea Consiliilor Judeţene.

Clientelismul adică sistemul de pile, cunoştinţe şi relaţii se va extinde să cuprindă şi noile instituţii subordonate. Elita politică locală va putea decide în domenii care până acum erau teoretic protejate prin subordonarea faţă de nivelul central. Cele mai flagrante cazuri sunt cele ale mediului, patrimoniului şi urbanismului. Se aplică aceeași logică porturilor sau plajelor. La nivel judeţean se poate decide ce obiectiv economic afectează sănătatea publică sau mediul, ce monument merită sau nu să fie distrus şi ce clădiri se pot construi în mijlocul centrelor istorice ale oraşelor sau în vârful munţilor. Trebuie spus că autoritățile centrale, de exemplu Agenţia pentru protecţia mediului, pană acum au invalidat multe decizii luate la nivel local şi au temperat serios avântul distructiv al demnitarilor locali. Ĭn al doilea rând, un promotor puternic este mediul privat dependent de resursele publice. Acesta aşteaptă cu nerăbdare întărirea nivelului local, noua ţintă a activităţii de lobby, ca să folosim un termen proxim pentru corupţie. Autorităţile judeţene şi locale pot fi mult mai uşor influenţate/presate pentru a reglementa şi activa în interes privat. Acest lucru se întâmplă în condiţiile în care lupta contra corupţiei înaintează anevoios la nivel central dar totuşi înaintează în timp ce la nivel local stagnează în cel mai bun caz.

Pe lângă eliminarea de facto a instituțiilor care sunt capabile să tempereze abuzurile puterii locale, mai întâmpinăm două probleme majore. Prima constă în probabila diferenţiere în capacitatea autorităţilor locale şi judeţene de a oferi servicii publice cetăţenilor. Descentralizarea va însemna în timp că va conta mai mult judeţul în care te naşti şi mai puţin ţara. A doua, regulile de alocare a fondurilor pentru noile funcții competente şi atribuții descentralizate, de la nivelul central la cel județean şi apoi de la cel județean către cel local, impun ca regulă arbitrariul.

Arbitrariul convine celor care vor să transfere fonduri nu în funcție de nevoi şi priorități ci de fidelitatea şi complicitatea celor din subordine.
Cei care au ieşit să protesteze în ultimele două, trei luni împotriva proiectului de la Roşia Montană şi împotriva gazelor de şist trebuie să ştie că prin legea descentralizării principalele obstacole în calea demarării proiectului minier sunt eliminate. Prevederile privind mediul, patrimoniul, urbanismul arată că autorităţile locale/judeţene pot decide în probleme care ne privesc pe toţi, la presiunea unor investitori locali.
Descentralizarea pare doar un program de politici puţin gândit şi dezbătut. Dar este mai mult de atât. Prin consecinţe se înscrie într-o tendinţă istorică a de-modernizării care cuprinde mai multe sfere sociale dar care are drept coloană vertebrală împărţirea şi organizarea puterii într-un stat.

Modernizarea presupune mai presus de toate construcţia unei autorităţi centrale legitime şi eficiente. Aceasta guvernează într-o comunitate politică delimitată de graniţe menţinând o infrastructură instituţională uniformă şi o birocraţie înzestrată cu proceduri şi resurse, aşa cum ne descrie Weber. Statul şi administraţia publică se autonomizează în raport cu grupurile de rudenie sau clientelare și reprezintă ‘’interesul public’’ definit de instituţiile reprezentative şi executive. Cum spunea Fukuyama, iese de sub ‘’tirania verișorilor’’. În variantele democratice ale modernizării, universalizarea votului, pluralismul politic şi partizan, asigură un echilibru de forţe şi absenţa relativă a coerciţiei. Puterea executivă se secularizează şi se îmblânzeşte cu ajutorul parlamentelor locale şi centrale şi prin dezvoltarea partidelor cu rădăcini sociale puternice ale căror funcţii principale devin reprezentarea cetăţenilor, selectarea candidaţilor, formularea programelor politice şi guvernarea. În variantele autoritariste ale modernizării, statul şi elita politică transformă forţat societatea şi economia. Oricare ar fi varianta modernizării, aceasta a mers în direcţia integrării societale, a suprapunerii şi coordonării sferelor de interacţiune umană – economică, politică, culturală si socială. Autoritatea politică îşi asumă rolul de motor al dezvoltării economice şi sociale şi agent de redistribuire a resurselor, ținta fiind creşterea bunăstării generale dar şi eliminarea inegalităţilor care ameninţă stabilitatea regimurilor şi viabilitatea statelor.

Un stat modern şi democratic presupune existenţa unei administraţii publice puternice şi autonome faţă de grupurile clientelare; o participare cetăţenească crescută si relevantă; un pluralism politic real, atât la nivel local cât şi central; sisteme administrative integrate care pot gestiona şi dezvolta infrastructura socială; instituţii viabile care asigură respectarea proprietăţii şi contractelor; mecanisme redistributive care asigură temperarea inegalităţilor. Este România un stat modern
şi democratic? Cu siguranţă este însă gradul de modernizare şi respectiv democratizare sunt problematice. Ceea ce este cel mai grav însă este altceva. Prin proiectul de descentralizare se imprimă o direcţie a de-modernizării şi a regresului democratic, în primul rând prin fragmentarea autorităţii politice şi ieşirea celei locale de sub control democratic cetăţenesc.

Semnele influenţei disproporţionate a elitelor locale în politica naţională sunt evidente. Un număr constant mai mare de demnitari ministeriali sunt desemnați de către liderii politici judeţeni. Argumentele sunt de tipul ‘noi aducem voturi, noi ne desemnăm persoanele de încredere’. Acest lucru relevă faptul că echipele centrale ale partidelor sunt dependente de mobilizarea administrativă şi politica judeţeană, ignorând alte mecanisme de mobilizare electorală (ex. instruirea membrilor, dezvoltare reţelelor şi organizaţiilor interne, întărirea unei birocraţii de partid eficiente). Este mai ușor să te bazezi pe nişte contingente locale care se mobilizează la alegeri decât să construieşti un partid instituţionalizat, cu proceduri, cu resurse care nu depind de niciun lider. În schimbul susţinerii liderilor centrali, liderii judeţeni şi locali au liber la concentrarea puterii locale, fenomen tradus prin apariția ‘baronilor’. Baronul este persoana care pentru o perioadă lungă de timp concentrează deciziile politice şi administrative locale, de la acceptarea unor investitori străini, trecând prin alegerea numelor de străzi şi până la nominalizare directorului liceului din oraş/municipiu. Adăugăm influenţă asupra instituţiilor de forţă, poliţie şi servicii secrete, asupra justiţiei şi cenzurarea/cooptarea mass-mediei locale. Influenţa baronului nu ţine cont de separaţia puterilor în stat si nici de graniţele instituţionale. Baronul îşi plasează persoanele de încredere în toate funcţiile cheie unde are acces, meritul sau competențele profesionale ale acestora fiind irelevante. Criteriul unic de selecţie este loialitatea faţă de baron. Nu de puţine ori reprezentanţii baronului sunt rude îndepărtate, copii ai apropiaţilor din politică sau afaceri, tineri fără resurse şi experienţă din filialele locale ale partidelor. O reţea clientelară care are unic scop păstrarea privilegiilor şi accesului la resurse pe termen lung. Baronul supravieţuieşte cu ajutorul protecţiei de la nivel central şi oferă sprijin liderilor centrali în luptele politice interne şi în campaniile electorale.

Termenul ‘’baron’ este inspirat ales. Face trimitere la organizarea feudală, organizare pre-moderna în care autoritatea politică este fragmentată şi subiectul unor tranzacţii care include proprietatea, capacitate militară şi titlurile transmise ereditar. Baronul din România de astăzi este vasalul unui lider sau grup de lideri centrali. Oferă sprijin şi resurse în schimbul protecţiei. Liderii centrali acceptă acest schimb, preferând susţinători care sunt capabili să mobilizeze electorat şi resurse chiar dacă acest lucru presupune sacrificarea democraţiei locale.

Concentrarea puterii la nivel local nu este posibilă doar prin protecţia oferită de la centru. Ea se bazează și pe obstacolele în calea participării politice locale şi a sistemului electoral. În România este foarte dificil să formezi partide noi, condiţiile fiind cele mai restrictive din Uniunea Europeană. Alte obstacole puse în calea participării sunt garanţiile financiare necesare şi sistemul de finanţare a partidelor. Este aproape imposibil pentru candidaţii independenţi să ajungă în Parlament, consiliile locale şi judeţene. Sistemul electoral pentru alegerea primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene întăreşte monopolul asupra puterii. În sistemul actual, cel care câştigă cel mai mare număr de voturi, chiar dacă depăşeşte următorul candidat cu doar 5 voturi câştigă şi mandatul. În variantă alternativă, folosită de altfel pe perioada tranziţiei, se organizează turul doi între cei mai bine clasaţi candidaţi. Sistemul favoriza schimbarea deţinătorului puterii pentru că dădea şansa coalizării candidaţilor mai slab plasaţi şi câştigării mandatului de către cel aflat pe locul doi. Actualul sistem favorizează câştigarea mandatelor de către cei aflaţi în funcţie, cei care pot să mobilizeze un întreg aparat administrativ, politic şi mediatic în favoarea lor. Contracandidații sunt structural într-o poziţie de inferioritate şi schimbarea din funcţie este mai degrabă accidentală. Dacă baronii şi baroneţii îşi menţin sprijinul partidului şi centrului pentru încă o nominalizare, jocurile sunt deja făcute. Scăderea participării politice la nivel central şi local este un fapt notoriu. Şi nu trebuie să ne uităm doar la prezenţa la vot, deşi este un indicator relevant pentru participarea politică. Ar trebui să ne uităm mai degrabă la numărul de candidaţii şi formaţiuni politice care intră în competiţia electorală. Din păcate ambele sunt într-o scădere continuă. Din ce în ce mai puţini cetăţeni participă la alegeri în postura de candidaţi. Acest lucru se datorează în principal obstacolelor instituţionale şi procedurale menţinute perfid şi ilegitim de către partidele mari. Dar mai există o barieră, mai puțin vizibilă dar poate mai puternică. În tranziţie s-a construit o elită politică locală şi centrală care s-a ‘naturalizat’ prin accesul permanent la resurse, împiedicarea accesului grupurilor alternative şi cooptarea în jocul de putere a unor instituţii sociale precum presa, biserică sau grupuri de afaceri. Această elită şi folosesc termenul în sens sociologic şi nu comun, sufocă democraţia şi în ultimă instanţă dezvoltarea economică şi socială.

Pentru descentralizare este fie prea devreme fie prea târziu. Prea târziu pentru că trebuia precedată de construcţia unui spaţiu public local, a unui pluralism real şi a unei competiții politice sănătoase. Prea târziu pentru ca ar fi avut nevoie de o administrație publică puternică şi instituționalizată care putea gestiona procesul fară a fi afectată funcționalitatea statului. Şi poate fi prea devreme dacă cineva îşi doreşte să le construiască de acum încolo. Consensul partidelor arată că nu sunt capabile să influenţeze în mod fundamental societatea ci doar acceptă tendinţele centripete şi autodistructive, favorizând forţe şi actori care erodează sfera publică şi guvernarea democratică. Descentralizarea nu este un marş către modernizare şi democraţie ci o rostogolire necontrolată către disoluţie şi slăbire instituţională. În contextul românesc actual este de-modernizatoare.

Notă: Sper că articolul de mai sus să convingă că descentralizarea va avea un impact semnificativ asupra societăţii româneşti şi nu trebuie grăbită sau forţată. Scrisoarea organizaţiilor societăţii civile în care se cere oprirea proiectului şi relansarea dezbaterii este de salutat.