1. Natura juridică a CSM.
CSM e reglementat în secțiunea a 3-a din Cap. VI intitulat
„Autoritatea judecătorească” a Titlului III „Autoritățile publice”[1].
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională (CCR) a decis că CSM este
o autoritate fundamentală a statului (Deciziile CCR nr. 53/2011 și nr.
54/2011) care însă nu este reprezentantul autorității judecătorești,
acest rol revenind Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi celorlalte
instanţe judecătoreşti; de asemenea, CSM nu este exponentul puterii
judecătoreşti[2], ci un organ de natură administrativă (Dec. CCR nr.
375/2005). Consiliul este un organism independent, cu activitate
permanentă, cu atribuţii referitoare la cariera judecătorilor şi
procurorilor (Dec. CCR nr. 799/2011).
Conform dispoziţiilor constituţionale, CSM face parte din cadrul
autorităţilor judecătoreşti (Dec. CCR nr. 514/2007). În acest context,
autorităţii judecătoreşti nu îi poate fi conferit un alt statut faţă de
organele reprezentative ale celorlalte puteri în stat. Potrivit
dispoziţiilor constituţionale şi infraconstituţionale, calitatea de
membru al CSM, ca autoritate reprezentativă în cadrul sistemului
judiciar, presupune o identitate de statut în raport cu celelalte
puteri. Aşadar, statutul membrilor Consiliului implică calitatea de
demnitar, calitate recunoscută şi deputaţilor, şi senatorilor (Dec. CCR
nr. 196/2013).
2. Rolul CSM
Potrivit art. 133 alin. 1 Constituţie, rolul CSM este acela de garant al independenţei justiţiei.
Curtea Constituțională a arătat ca CSM poate fi garantul
independenţei justiţiei numai dacă, în realizarea acestei competenţe, el
își îndeplinește în mod independent și imparțial atribuţiile stabilite
prin lege. Iar factorii ce asigură independenţa şi imparţialitatea
acestui organ de jurisdicţie îi constituie modul de desemnare a
membrilor săi, durata mandatului şi inamovibilitatea membrilor în cursul
mandatului, precum şi existenţa unei protecţii adecvate împotriva
presiunilor exterioare (Deciziile CCR nr. 518/2007, nr. 779/2009, nr.
1556/2011).
Referitor la această ultimă condiție, Curtea Constituțională a decis
că, în activitatea individuală, membrul Consiliului trebuie să se bucure
de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât
să-şi exercite mandatul în mod eficient. El nu poate fi expus unor
eventuale presiuni, afectând independenţa, libertatea şi siguranţa în
exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor care îi revin potrivit
Constituţiei şi legilor. Membrii aleşi ai CSM îşi exercită atribuţiile
constituţionale în baza unui mandat reprezentativ, şi nu a unui mandat
imperativ, acesta din urmă fiind incompatibil cu rolul şi atribuţiile
conferite de art. 133 şi 134 coroborate cu art. 124 şi 125 din
Constituţie, dar şi din perspectiva modalităţii în care se iau
hotărârile, atât de către Plen, cât şi de către secţii în cadrul CSM
(Dec. CCR nr. 196/2013)[3].
3. Atribuțiile CSM
În art. 134 din Constituția României sunt enumerate atribuţiile
principale ale CSM: propune Preşedintelui României numirea în funcţie a
judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în
condiţiile legii; îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin
secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a
procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică[4];
îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică, în
realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei.[5]
Putem spune că în actualul cadru constituţional şi legal, în calitatea
sa de „guvern al sistemului judiciar”, CSM exercită în principal
atribuţii administrative. În sfera preocupărilor sale se regăseşte însă
şi o componentă legislativă (ne referim aici la avizarea proiectelor de
acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti şi la
elaborarea legislaţiei secundare – regulamente), precum şi o componentă
judiciară (ne referim aici la soluţionarea acţiunilor disciplinare
exercitate cu privire la judecători şi procurori).
Curtea Constituțională a stabilit recent că îndeplinirea tuturor
atribuţiilor prevăzute de capitolul IV din Legea nr. 317/2004 presupune
întrunirea Plenului CSM sau a secţiilor acestuia, deci nu o activitate
separată a membrilor Consiliului. Membrii aleşi ai CSM au o serie de
drepturi şi îndatoriri stabilite atât prin Constituţie, cât şi prin
legea organică. Adunările generale ale instanţelor reprezentate de
membrul ales al CSM nu pot pretinde acestuia îndeplinirea altor
atribuţii decât cele stabilite prin lege (Dec. CCR nr. 196/2013).
4. Membrii CSM – componență și durata mandatului
Potrivit art. 133 alin. 2 din Constituție, CSM este alcătuit din 19 membri, din care:
a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi
de Senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi
una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar
cea de-a doua din 5 procurori;
b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul
dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală,
aleşi de Senat; aceştia participă numai la lucrările în plen;
c) ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie.
Curtea Constituțională a analizat raportul dintre numărul
magistraților și cel al nemagistraților membri ai CSM. Astfel, ea a
arătat că judecătorii şi procurorii trebuie să aibă o pondere
corespunzătoare imperativului constituţional, consacrat de art. 133
alin. (1) și că, așa fiind, în virtutea atribuţiilor CSM, componenţa
acestui organism trebuie să reflecte specificitatea acestei activităţi,
calitatea de magistraţi a membrilor – aşa cum o impune însăşi titulatura
acestui organism suprem de reprezentare – care cunosc în mod direct
implicaţiile activităţii desfăşurate de această categorie profesională,
fiind definitorie pentru hotărârile pe care le adoptă Consiliul (Dec.
CCR nr. 799/2011). În aceeași decizie Curtea a stabilit că majorarea –
prin revizuire a Constituției – a numărului membrilor reprezentanţilor
societăţii civile, deci a persoanelor din afara sistemului judiciar, şi
schimbarea proporţiei de reprezentare în Consiliu, ar avea consecinţe
negative asupra activităţii sistemului judiciar.
Cu privire la magistrații aleși pentru a deveni membri ai CSM, Curtea
Constituțională a reținut că implicarea Senatului în desemnarea
membrilor acestui consiliu aşează activitatea de numire a judecătorilor
şi procurorilor, precum şi activitatea jurisdicţională în materie
disciplinară a acestora într-un cadru profesional şi moral adecvat
pentru garantarea şi supremaţia Constituţiei (Dec. CCR nr. 514/2007).
Atât propunerea de validare, cât şi validarea membrilor CSM trebuie să
se întemeieze pe verificarea prealabilă a respectării procedurilor de
alegere, a îndeplinirii cerinţelor legale pentru ocuparea respectivei
demnităţi, precum şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor ce pot
rezulta fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale. (Dec.
CCR nr. 53/2011).
Cu privire la reprezentanții societății civile a CSM, Curtea
Constituțională a adoptat două hotărâri, prima cu privire la criteriile
pe care trebuie să le îndeplinească persoanele numite în CSM, a doua cu
privire la organul care (nu) trebuie să îi numească. Astfel, potrivit
Curții, consiliul, în componenţa sa, reflectă structura autorităţii
judecătoreşti şi asigură legătura cu societatea civilă. Alegerea
reprezentanţilor societăţii civile în cadrul CSM trebuie să se
întemeieze pe verificarea prealabilă a îndeplinirii cerinţelor legale
pentru ocuparea respectivei demnităţi, a competenţelor profesionale, a
reputaţiei morale şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor izvorâte
fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale (Dec. CCR nr.
54/2011). Numirea reprezentanţilor societăţii civile de către Parlament,
autoritatea legiuitoare, respectiv de către Preşedintele României,
reprezentant al autorităţii executive, ar constitui o interferenţă a
celorlalte puteri constituţionale în activitatea autorităţii
judecătoreşti, punând sub semnul întrebării rolul CSM de garant al
independenţei justiţiei (Dec. CCR nr. 799/2011). În aceeași decizie s-a
stabilit că dacă s-ar ajunge la situaţia în care aceşti membri ar
dobândi un rol important în domeniul răspunderii disciplinare a
judecătorilor şi procurorilor, aceasta ar reprezenta o ingerinţă a
politicului în justiţie, împrejurare ce este de natură a anihila
garanţia constituţională referitoare la independenţa justiţiei.
Potrivit art. 133 alin. 4 din Constituție, durata mandatului membrilor CSM este de 6 ani.Curtea
Constituțională a decis că Parlamentul nu poate, fără încălcarea
Constituţiei, să micşoreze durata mandatului membrilor CSM, nici
printr-o dispoziţie explicită şi nici printr-o dispoziţie a cărei
aplicare produce un asemenea efect (Dec. CCR nr. 375/2005). Aceeași
Curte a stabilit că este constituțională modificarea legii organice prin
care s-a stabilit că membrii CSM nu pot fi reînvestiți în funcție,
reținând că unicitatea mandatului membrilor aleşi ai CSM constituie o
garanţie a independenţei acestora, fără de care rolul Consiliului ar fi
grav afectat (Dec. CCR nr. 22/2012). Curtea a mai reținut că această
interdicție se aplică inclusiv membrilor aflați în exercitarea
mandatului la data apariției legii, membri care ar dori să recandideze
pentru un nou mandat (Dec. CCR nr. 53/2011).
Membrul CSM este alesul şi reprezentantul întregii categorii ale
cărei interese sunt reprezentate de organul colegial din care acesta
face parte şi nu poate fi revocat decât în condiţiile nerespectării
atribuţiilor în cadrul acestuia. Sancţionarea comportamentului membrilor
Consiliului Superior al Magistraturii este fără îndoială necesară,
revocarea reprezentând o sancţiune pe care o poate aplica Consiliul
pentru o conduită profesională necorespunzătoare, respectiv
nerespectarea atribuţiilor stabilite prin lege. Indiferent de cine
iniţiază procedura de revocare, iniţiatorul nu poate ignora cerinţele
legale privind aplicarea unei sancţiuni care impune indicarea faptelor
(comisive sau omisive) ce se impută membrului ales al Consiliului
Superior al Magistraturii şi analizarea acestora, într-un cadru care să
permită membrului Consiliului să-şi expună punctul de vedere şi să
formuleze apărări (Dec. CCR nr. 196/2013).
5. Conducerea CSM
a. Conform art. 133 alin. 5 din Constituție, Preşedintele CSM este
ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre cei 14
membri care sunt judecători și procurori aleși.
Dispozița constituțională corespunde cu poziția Curții
Constituționale exprimată înainte de apariția acestei prevederi,
potrivit căreia ar trebui instituită o incompatibilitate între funcţiile
de ministru al justiţiei, preşedinte al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie şi procuror general al României şi funcţia de preşedinte al CSM
pentru a se respecta separaţia puterilor în stat şi a se asigura
autonomia de funcţionare a acestei autorităţi publice (Dec. CCR nr.
148/2003). Dacă funcția de vicepreședinte al CSM nu este prevăzută în
Constituție, aceasta nu înseamnă că textul legal respectiv contravine
legii fundamentale, întrucât potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din
Constituţie “Prin lege organică se reglementează: […] l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii […]“ (Dec. CCR nr. 22/2012).
Inițial CCR a stabilit că CSM poate fi condus de un magistrat ales
sau un reprezentant al societății civile (Dec. CCR nr. 148/2003).
Ulterior, Curtea a precizat că prin revizuirea Constituției nu se poate
reglementa posibilitatea conducerii CSM și de către un reprezentant al
societății civile, căci această modificare este de natură a aduce
atingere garanţiei constituţionale care consacră independenţa justiţiei
(Dec. CCR nr. 799/2011). De unde deducem că acest lucru ar fi fost
posibil numai dacă ar fi fost reglementat astfel de la bun început.
b. Potrivit alin. 6 al art. 133, Preşedintele României nu este
membru al CSM, dar atunci când participă la ședințele CSM, prezidează
lucrările acestuia. Curtea Constituțională a observat că această
dispoziţie concură la ridicarea CSM la rangul unei instituţii apte să
asigure independenţa justiţiei și că această atribuţie este o consecinţă
firească a faptului că Preşedintele României este cel care numeşte
judecătorii şi procurorii, la propunerea CSM, cu excepţia celor stagiari
(Dec. CCR nr. 148/2003).
6. Hotărârile CSM – adoptare și motivare
În art. 133 alin. 5 se arată că hotărârile CSM se iau prin vot secret.
Pentru responsabilizarea membrilor CSM, votul exprimat ar trebui să
nu mai fie secret, iar hotărârile CSM să fie motivate[6]. Curtea
Constituțională a stabilit că prin votul deschis şi obligaţia de
motivare a hotărârii, s-ar asigura transparenţa activităţii Consiliului,
constituind o garanţie a respectării drepturilor constituţionale
împotriva abuzurilor şi arbitrarului. Mai mult, în virtutea calităţii
sale de garant al independenţei justiţiei, CSM trebuie să se supună
exigenţelor constituţionale în ceea ce priveşte actele sale decizionale,
asupra cărora pot plana suspiciuni în condiţiile în care acestea nu
conţin argumentele pe care se fundamentează hotărârea adoptată” (Dec CCR
nr. 799/2011).
7. Hotărârile disciplinare ale CSM – procedură și contestare
Hotărârile în materie disciplinară pot fi atacate la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (art. 134 alin. 2).
Cât privește procesul disciplinar, Curtea
Constituțională a observat că legiuitorul român a adoptat o reglementare
similară cu cea a altor ţări din Europa, prevăzând – referitor la
procedura disciplinară – o fază administrativă, cercetarea
disciplinară efectuându-se de inspectorii din cadrul Serviciului de
inspecţie judiciară pentru judecători, respectiv din cadrul Serviciului
de inspecţie judiciară pentru procurori, şi o fază jurisdicţională, care
se desfăşoară în faţa secţiilor CSM, potrivit dispoziţiilor Legii nr.
317/2004 şi celor ale Codului de procedură civilă, cu respectarea
principiului contradictorialităţii, magistratul în cauză fiind citat,
putând fi reprezentat de un alt judecător sau procuror ori asistat sau
reprezentat de avocat, având dreptul să ia cunoştinţă de toate actele
dosarului şi să solicite administrarea de probe în apărare. (Dec. CCR
nr. 126/2011).
CSM îndeplineşte rolul de instanţă de judecată în
domeniul jurisdicţiei disciplinare a judecătorilor şi procurorilor
(Deciziile CCR nr. 148/2003 și nr. 799/2011). Existența recursului
drept singura cale de contestare a hotărârii pronunțate în materie
răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor satisface
exigențele unui proces echitabil (Deciziile CCR nr. 165/2010 și nr.
1449/2010). Curtea a reţinut că acest “recurs” nu trebuie
calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de
procedură civilă, ci ca o veritabilă cale de atac, devolutivă,
împotriva hotărârii organului disciplinar (CSM, prin secţiile sale,
având doar rolul unei instanţe de judecată), cale de atac soluţionată de
către o instanţă judecătorească, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât
a legalităţii procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei
disciplinare (Dec. CCR nr. 126/2011).
În această materie CSM, prin secțiile sale, este declarat instanță extrajudiciară (Deciziile
CCR nr. 148/2003 și nr. 799/2011). Ca urmare, excepţia de
neconstituţionalitate ridicată în faţa uneia dintre secţiile CSM este
inadmisibilă, deoarece Curtea nu ar fi legal sesizată, aşa cum prevăd
dispoziţiile art. 146 lit. d) din Constituţie şi dispoziţiile art. 29
din Legea nr. 47/1992, de către o instanţă judecătorească.
(Deciziile CCR nr. 514/2007, nr. 788/2007, nr. 127/2011).
8. Alte hotărâri ale CSM – contestare
Celelalte hotărâri ale CSM, în afara celor disciplinare, sunt declarate de Constituție definitive şi irevocabile (art. 133 alin. 7).
Această normă a fost preluată întocmai în legea cadru cu privire la
organizarea și funcționarea CSM, însă Curtea Constituțională a stabilit
că existența ei încalcă dreptul de acces la justiție, indiferent că
hotărârile CSM sunt de natură jurisdicțională sau nu (Deciziile CCR nr.
148/2003, nr. 433/2004 și nr. 799/2011). Ca urmare, legea a fost
modificată în sensul că hotărârile cu privire la cariera magistraților
sunt contestabile direct la instanța supremă, iar celelalte urmează
regimului contenciosului administrativ ordinar[7].
În privința hotărârilor cu privire la cariera magistraților, Curtea
Constituțională a stabilit că existența unei singure căi de atac
satisface exigențele legii fundamentale (Deciziile CCR nr. 634/2007, nr.
485/2010 și nr. 1122/2010).
[1] În capitolul privind „Autoritatea judecătorească” mai figurează Instanțele Judecătorești și Ministerul Public.
[2] Prin „putere judecătorească” înțelegem: în sens structural,
organizatoric, totalitatea corpului judecătorilor; în sens funcțional,
atribuțiile jurisdicționale exercitate de judecători și concretizate
prin hotărâri judecătorești.
[3] „În baza mandatului reprezentativ membrul CSM este alesul şi
reprezentantul întregii categorii ale cărei interese sunt reprezentate
de organul colegial din care acesta face parte şi nu poate fi revocat
decât în condiţiile nerespectării atribuţiilor în cadrul acestuia, iar
nu a mandatului încredinţat de alegătorii săi. Astfel, în acest caz,
alegătorii nu stabilesc dinainte sarcinile membrului ales al
Consiliului, dimpotrivă acesta este autorizat de către judecători să îi
reprezinte. De asemenea, în vederea exercitării dreptului de vot în
cadrul Plenului sau secţiilor, membrul ales al CSM nu primeşte un mandat
expres, ci se pronunţă în baza propriilor convingeri, în limitele legii” (Dec. CCR nr. 196/2013).
[4] „În Franţa, Consiliul Superior al Magistraturii este instanţa
disciplinară a magistraţilor, iar deciziile pronunţate în cadrul acestei
atribuţii pot fi atacate la Consiliul de Stat. În Spania, instanţa
disciplinară este diferită în funcţie de gravitatea faptelor săvârşite.
Pentru fapte foarte grave este competent Plenul Consiliului General al
Puterii Judiciare. Pentru fapte grave este competentă Comisia de
disciplină a Consiliului General al Puterii Judiciare, iar pentru fapte
mai puţin grave este competent preşedintele sau organul de conducere al
instanţei respective, iar, în acest din urmă caz, sancţiunea constă în
avertisment sau amendă. În Italia, potrivit art. 105 din Constituţie,
măsurile disciplinare relative la magistraţi sunt de competenţa
Consiliului Superior al Magistraturii, iar ministrul justiţiei (care
poate fi titularul acţiunii disciplinare), procurorul general de pe
lângă Curtea de Casaţie şi magistratul sancţionat pot exercita recurs
împotriva deciziilor Secţiei disciplinare a Consiliului Superior al
Magistraturii în faţa Secţiilor Unite ale Curţii de Casaţie, iar
instanţa de control judiciar are competenţa de a examina atât
respectarea regularităţii procedurii disciplinare, cât şi calificarea
faptelor acuzate şi temeinicia luării sancţiunii” (Dec. CCR nr. 126/2011).
[5] Acestea din urmă sunt prevăzute în Legea nr. 317/2004 privind CSM: a. atribuţii generale:
apăra judecătorii şi procurorii împotriva oricărui act care le-ar putea
afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu
privire la acestea; apără reputaţia profesională a judecătorilor şi
procurorilor; asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă
şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a
judecătorilor şi procurorilor; întocmeşte şi păstrează dosarele
profesionale ale judecătorilor şi procurorilor; coordonează activitatea
Institutului Naţional al Magistraturii şi a Școlii Naţionale de
Grefieri. b. atribuţii ale Plenului şi secţiilor CSM referitoare
la cariera judecătorilor şi procurorilor; referitoare la admiterea în
magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi
procurorilor; referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a
parchetelor.
Ele sunt dezvoltate apoi în regulamente, aspect ce nu contravine Constituției (Dec. CCR nr. 1588/2011).
[6] În prezent votul este secret (potrivit art. 133 alin.5 Constituție)
și hotărârile se motivează (potrivit Legii nr. 317/2004).
[7] În prezent, legislația infraconstituțională prevede că hotărârile
CSM în materie disciplinară pot fi recurate la completul de 5 judecători
al ICCJ, iar conform art. 51 alin. 4 din Legea nr. 303/2004, „Recursul suspendă executarea hotărârii secţiei Consiliului Superior al Magistraturii de aplicare a sancţiunii disciplinare”, însă potrivit art. 651 alin. 2 din Legea nr. 303/2004 „În
cazul în care, împotriva hotărârii de eliberare din funcţie a
judecătorului sau procurorului se exercită calea de atac a recursului,
acesta va fi suspendat din funcţie până la soluţionarea irevocabilă a
cauzei de către instanţa competentă”. Hotărârile privind cariera
magistraților pot fi contestate la un complet de trei judecători de la
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ, iar conform art. 29
alin. 7 și alin 8 din Legea nr. 317/2004 contestația poate fi formulată
de orice persoană interesată și aceasta suspendă executarea hotărârii
CSM. Toate celelalte hotărâri pot fi atacate cu acțiune în contencios
administrativ precedate de plângere prealabilă la completul obișnuit al
Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curții de Apel București
și apoi cu recurs la ICCJ.
