Anul acesta se implinesc 8 ani de la adoptarea Legii privind transparenta decizionala in administratia publica (Legea nr. 52/2003) si 10 ani de la adoptarea Legii privind liberul acces la informatiile de interes public (Legea nr. 544/2001).
Ambele legi au ca scop formarea unui “reflex democratic” in activitatea si, pe termen lung, in mentalitatea atat a entitatilor denumite generic autoritati/institutii publice, cat si a cetatenilor.
Existenta celor doua legi este un progres in sine, intrucat ele fac parte, in mod necesar, dintr-un sistem legislativ menit sa consolideze societatea democratica, a carei trasatura caracteristica este dezbaterea libera de catre comunitate a tuturor chestiunilor de interes public.
Participarea eficienta la dezbatere presupune o buna informare a cetatenilor asupra chestiunilor de interes public si asupra mecanismului prin care se pot implica.
Prin functionarea impreuna a Legii nr. 52/2003 si a Legii nr. 544/2001 se poate realiza o schimbare majora de mentalitate in societate, prin redefinirea relatiei dintre cetatean, ca platitor de taxe si impozite, si autoritatea publica, in calitate de gestionara si utilizatoare a banului public.
Schimbarea se poate produce si la nivelul autoritatilor si la nivelul cetateanului: autoritatile urmeaza sa treaca –proces dificil- de la opacitate la transparenta, iar cetateanul de la neimplicare la participare efectiva la treburile comunitatii –proces la fel de dificil csa si primul.
Legea nr. 52/2003 urmareste realizarea deschiderii si transparentei in activitatea autoritatilor administratiei publice, centrale si locale si, prin acesta, sporirea gradului de responsabilitate a acestor autoritati publice fata de cetatean, prin 2 cai:
-atragerea cetatenilor in procesul de luare a deciziilor administrative (prin participarea la sedintele publice organizate de autoritatile administratiei publice).
-implicarea cetatenilor in procesul de elaboarare a actelor normative, incepand din chiar faza incipienta a acestui proces, respectiv, odata cu redactarea proiectelor de acte normative. Subliniem ca este vorba doar despre elaborarea actelor administrative cu caracter normativ, nu si a celor cu caracter individual. Actele normative sunt cele care au aplicabilitate generala, produc efecte “pentru toti”, deci cu caracter general si impersonal (art. 3 lit. a din lege).
Precizam ca, asfel cum rezulta si din titlul legii, acest act normativ are ca obiect realizarea deschiderii si transparentei in activitatea administrativa, in administratia publica; deci, ea nu se aplica in activitatea legislativa (Parlamentul) sau judecatoreasca (instantele de judecata).
Legea atentioneaza inca de la debut (art. 1) ca stabileste regulile procedurale minimale pentru asigurarea transparentei decizionale in administratia publica.
Acesta inseamna ca orice autoritate a administratiei publice are deplina libertate de a stabili regului proprii, mai largi, mai generoase decat cele prevazute in lege, in materia transparentei decizionale pentru a asigura cresterea deschiderii catre cetateni si stimularea intr-un grad mai inalt a participarii acestora in procesul de luare a deciziilor administrative si in cel de elaborare a actelor normative.
De asemenea, regulile procedurale prevazute de Legea nr. 52/2003 pot fi preluate, ca bune practici, si de alte autoritati/institutii publice dintre cele ce nu intra expres sub incidenta acesteia.
Principala problema legata de functionarea acestei legi consta in lipsa unor sanctiuni eficiente care sa asigure respectarea sa de catre autoritati.
Prevederea din lege privind raspunderea disciplinara ramane la nivelul teoriei, intrucat, pe de o parte, este greu de crezut ca autoritatea care a refuzat aplicarea legii va sanctiona persoana din cadrul acesteia care a hotarat acest refuz (practic, nu se cunosc astfel de cazuri, in care o persoana sa fie sanctionata disciplinar pentru neaplicarea Legii nr. 52/2003), iar, pe de alta parte, termenul de prescriptie a abaterii disciplinare este mai scurt decat durata procesului in care se stabileste daca refuzul a fost sau nu legal.
Pentru existenta unei sanctiuni eficiente, care sa asigure respectarea Legii nr. 52/2003, este necesara o modificare legislativa prin care sa se introduca sanctiunea nulitatii absolute pentru orice act normativ adoptat sau, dupa caz, pentru orice decizie adoptata cu incalcarea prevederilor legii transparentei decizionale. O astfel de prevedere ar constitui o garantie deosebit de eficienta pentru respectarea intocmai a dispozitiilor Legii nr. 52/2003 de catre autoritatile administrative.
Legea nr. 544/2001 concretizează, cu o intarziere de 10 ani, o prevedere cu caracter general cuprinsa in articolul 31 din Constitutia Romaniei (1991), conform careia: “Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi ingrădit”, dar acest drept “…nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională”. Acelasi articol din Constitutie prevede ca “Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”. Articolul 31 nu a suferit modificari de substanta cu ocazia revizuirii, in anul 2003, a Constitutiei; doar la alineatul 3 a fost inlocuita sintagma „siguranta nationala” cu „securitate nationala”.
In acelasi timp, Legea nr.544/2001 reprezinta un semnal important transmis autoritatilor si institutiilor publice cu privire la relatia, lipsita de opacitate, pe care trebuie sa o aiba cu “simplul cetatean”.
In esenta, legea prevede că orice persoana poate solicita oricarei autoritati/institutii publice comunicarea oricarei informatii de interes public.
Cererea, verbala sau scrisa, nu trebuie insotita de o justificare din care sa rezulte interesul personal al solicitantului cu privire la informatiile solicitate, intrucat art. 1 din lege prevede ca „Accesul liber si neingradit al persoanei la orice informatii de interes public…constituie unul dintre principiile fundamentale ale relatiilor dintre persoane si autoritatile publice”.
Deci, informatiile de interes public pot fi solicitate de orice persoana, fizica sau juridica, de la orice autoritate/institutie publica din simpla dorinta a persoanei de a se informa cu privire la activitatea acelei institutii/autoritati publice, sau, altfel spus, din „simpla curiozitate”.
Prin modificari relativ recente ale legii, au fost incluse in categoria informatiilor de interes public si cele privind contractele de achizitii publice si contractele de privatizare.
In primii ani de dupa adoptarea legii s-a constatat o anumita efervescenta in aplicarea ei, chiar daca anumite prevederi erau ambigue sau deficitare.
Odata cu trecerea timpului, insa, lacunele si imperfectiunile din lege si, partial, din sistemul judiciar, nu s-au “vindecat”, ci au devenit tot mai vizibile si au inceput sa fie speculate de catre cei care trebuie sa comunice informatiile.
In prezent, Legea nr. 544/2001 permite autoritatilor/institutiilor publice sa intarzie comunicarea informatiilor de interes public timp de 3-4 ani, fara ca acestea sa sufere vreo consecinta. Or, comunicarea infor
matiilor, care, prin natura lor, sunt bunuri perisabile, dupa o perioada atat de mare de timp, anuleaza chiar scopul Legii nr. 544/2001.
Motivul principal il constituie lipsa oricaror sanctiuni eficiente pentru refuzul comunicarii informatiilor.
Astfel, instantele nationale isi pastreaza inca un mai vechi reflex, acela de a proteja statul si refuza sa acorde daune morale solicitantilor de informatii al caror drept de liber acces a fost incalcat prin necomunicarea respetivelor informatii. Motivul invocat de instante este ca acestia nu au facut dovada prejudiciului moral suferit. Spre deosebire de jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, in care, pentru a acorda daune morale, este suficienta constatarea incalcarii dreptului, iar producerea prin aceasta incalcare a prejudiciului moral este prezumata, instantle nationale nu considera suficienta dova prejudiciului moral prin prezumtii si solicita pentru acordarea de daune morale alte probe, care, practic, sunt imposibil de adminstrat, avaind in vedere natura interna a acestui prejudiciu.
Pe de alta parte, ca si in cazul Legii nr. 52/2003, prevederea din lege privind raspunderea disciplinara este iluzorie, intrucat, pe de o parte, este greu de crezut ca autoritatea care a refuzat comunicarea informatiilor va sanctiona persoana din cadrul acesteia care a hotarat acest refuz, iar, pe de alta parte, termenul de prescriptie a abaterii disciplinare este mai scurt decat durata procesului in care se stabileste daca refuzul a fost sau nu legal.
Alte masuri de constrangere sau de sanctionare pentru nerespetctarea de catre autoritatile/institutiile publice a Legii nr. 544/2001 nu sunt prevazute de lege.
Din aceste motive, a devenit extrem de “profitabil” pentru autoritatile/institutiile publice sa nu raspunda la cererile de informatii sau sa raspunda formal, fara sa comunice informatiile cerute. Ori comunica informatiile in termen de 10 zile, ori le comunica dupa 4 ani si un sir de procese, consecintele pentru autoritatile/institutiile publuice sunt aceleasi: niciuna.
In cazul refuzului de comunicare, solicitantul informatiilor de interes public va trebui sa actioneze in judecata respectivele autoaritati/institutii publice, iar judecata inseamna 4 procese derulate pe durata a circa 3-4 ani.
Doua procese (fond si recurs) sunt necesare pentru a obtine de la instanta o hotarare irevocabila prin care autoritatea/institutia publica este obligata sa comunice informatiile, Durata acestor procese este in jur de 1,5-2 ani.
Alte doua procese (fond si recurs) sunt necesare pentru a obtine de la instanta o hotarare irevocabila prin care se asigura (prin amendarea conducatorului autoritatii/institutiei publice) executarea hotararii irevocabile anterioare. Si aceste doua procese au o durata medie tot de 1,5-2 ani.
Nu am luat in calcul si caracterul imprevizibil al solutiilor care pot fi obtinute intr-unul dintre cele 4 procese.
Solutiile instantelor in materia Legii nr. 544/2001 isi pastreaza si in prezent caracterul imprevizibil, in primul rand, din cauza ambiguitatilor care exista in definirea legala a notiunilor de “autoritati/institutii publice”, “informatii de interes public” sau prin modul prea larg, evaziv, de reglementare a exceptiilor de la liberul acces la informatii si a exceptiilor de la aceste exceptii.
Spre exemplu, si in prezent, dupa 10 ani de la adoptarea legii, instantele au o abordare cu totul imprevizibila a notiunii de “informatii de interes public”, unele hotarand ca au acest caracter si pot fi comunicate numai datele statistice in forma in care sunt detinute de autortitati, iar altele hotarand ca pot fi comunicate si alte informatii decat acele date statistice.
Si in prezent, unele instante considera ca pentru obtinerea de informatii cu privire la activitatea unei structuri, fara persoanlitate juridica, din cadrul autoritatii/institutiei publice, trebuie sa te adresezi nemijlocit structurii respective, iar nu autoritatii/institutiei publice.
Mai mult, recent, dupa luarea masurilor de reducere a salariilor si a personalului bugetar, unele instante au decis absolvirea autoritatii/institutiei publice de indeplinirea obligatiei legale de a comunica informatiile de interes public, deci de aplicare a Legii nr. 544/2001, pe motiv ca prin aceasta s-ar suprasolicita personalul ramas, care trebuie sa se ocupe de alte insarcinari.
O alta practica, si ea relativ recenta, care va descuraja cetatenii sa mai foloseasca Legea nr. 544/2001 consta in “externalizarea” reprezentarii in justitie, a autoritatii/institutiei publice, in astfel de litigii.
Mai precis, in loc sa desemneze pentru reprezentare in instanta, in astfel de procese, juristi din cadrul oficiului juridic existent in cadrul autoritatii/institutiei publice, acestea mandateaza societati de avocatura.
Nimic rau in aceasta, cu exceptia riscului la care este supus cetateanul care mai “indrazneste” sa se adreseze justitiei pentru lamurirea unor aspecte ce tin de functionarea unei legi care ar trebui sa-i sporeasca drepturile, ca, in cazul in care, pierde procesul, sa plateasca si o suma relativ mare, reprezentand onorariul de avocat.
In mod normal, cetateanul care apeleaza la instanta in legatura cu aplicarea acestei legi, ar trebui ferit de riscul ca, intr-o chestiune disputabila si interpetabila ce tine de aplicarea Legii nr. 544/2001, sa mai fie pus si sa plateasca onorarii de avocat, in cazul in care instanta nu confirma opinia cetateanului. Solutii, conforme cu legea, pentru eliminarea acestui risc, se pot gasi, iar la una dintre acestea, care presupune o modificare legislativa, lucreaza in prezent o organizatie neguvernamentala (APADOR-CH).
In caz contrar, se va ridica o bariera de ordin material/pecuniar greu de depasit, care va impiedica accesul la instanta pentru lamurirea chestiunirlor sensibile, “de granita” ce tin de interpetarea si aplicarea Legii nr. 544/2001. Punerea in discutie a unor chestiuni sensibile, discutabile, sporeste riscul de a pierde procesul, dar, mai important pentru buna functionare a Legii nr. 544/2001 este ca toate chestiunile disputate sa-si gaseasca o rezolvare printr-o hotarare judecatoreasca, deci din partea unui arbitru impartial.
Consideram ca este nevoie de o revizuire majora, substantiala a Legii nr. 544/2001, pentru ca ea sa poata constitui, in viitor, ceva mai mult decat exprimarea unor bune intentii.
Fara revizuiri majore, putem presupune ca Legea nr. 544/2001 va servi, intr-un viitor destul de apropiat, doar pentru aflarea programului de lucru, a sediului si a datelor de contact ale autoritatilor/institutiilor publice.
Exista asociatii (spre exemplu, APADOR-CH) care au propus in urma cu cativa ani sisteme complete, substantiale de revizuire atat a Legii nr. 544/2001, cat si a Legii nr. 52/2003, avand in vedere tocmai experienta acumulata prin studii de caz, proiecte si litigii strategice. Din pacate, aceste initiative de eficientizare a mecanismelor legale care asigura transprenta activitatii autoritatilor publice au rams doar la stadiul de propuneri.
Acesta este un moment potrivit pentru a repune in discutie necesitatea modificarii de substanta a Legii nr. 52/2003 si a Legii nr. 544/2001.
