Mai transparenţi ca o sită deasă – Tonomat de logică contemporană asupra transparenței publice

Anul acesta Ministerul pentru Consultare Publică şi Dialog Civic a dat startul unei serii de întâlniri cu societatea civilă în legătură cu oportunitatea modificării legilor 544/2001 şi 53/2003, legi ce reglementează transparenţa decizională şi accesul la informaţii de interes public. Pe scurt, invitaţia vizează în principal luarea pulsului în legătură cu o eventuală modificare a acestor legi dar şi consultarea directă a actorilor care fac uz de reglementările legislaţiei în vigoare. Structura panoptică a discuţiilor este mai mult decât previzibilă şi simplă; fără a repeta la nesfârşit aceeaşi litanie, este deja clar în spaţiul public că aplicarea legii 544/2001 este defectuoasă, neomogenă şi greoaie.

Deşi este numai una din cauzele care contribuie la randamentul slab al transparenţei, constrângerile impuse de logistica precară de comunicare din administraţia publică îşi aduc aportul la funcţionarea defectuoasă a legii transparenţei. Nicio administraţie nu poate fi transparentă înainte de a fi eficientă în sens contemporan, adică să răspundă nevoilor şi ritmului din prezent şi să anticipeze pe cele viitoare. Deşi reformarea administraţiei publice este ceva deja vechi cu esenţă mereu perestroikista, nivelul diferenţiat de aplicare a legii transparenţei în diferite categorii de instituţii publice pe care il exemplificam mai jos nu poate fi explicat numai prin sârguința cu care funcţionarii publici îşi fac (sau nu) treaba conform fişei postului. Cauzele sunt mai profunde si pentru a exemplifica obiectiv nivelul (ne)funcţionarii legii 544 putem face uz de datele colectate în cadrul SAR pentru monitorizarea transparenţei administrative, in acelasi timp punand accentul si pe unele dintre cauzele aplicarii neomogene  a legii accesului la informatii publice.

Cât de transparente sunt instituţiile în general?

Aplicația „Ia statul la intrebari” este unul din instrumentele de monitorizare pe care Societatea Academică din România le-a elaborat în vederea evaluării transparenței instituțiilor publice.  Aplicația funcţionează ca intermediar între cetăţenii care fie nu doresc să adreseze întrebări în nume propriu sau nu ştiu cărei autorităţi să se adreseze şi autorităţile care trebuie să  ofere răspunsuri în baza legii 544/2001. Baza de date ataşată aplicaţiei “Ia statul la întrebări” cuprinde atât date anterioare lansării aplicaţiei (vezi rapoarte de monitorizare anterioară aici, aici, și aici), colectate începând cu septembrie 2010, dar şi monitorizarea şi înregistrarea la zi începând cu septembrie 2014 până în prezent, prin prisma aplicației. Această baza de date colectează,  categorizează şi evaluează atât cererile celor care folosesc aplicaţia ca intermediar, dar şi răspunsurile primite din partea autorităţilor publice în speţă.

Baza de date SAR aferentă monitorizării legii 544 conține un total de 6917 de solicitări,  înregistrate începând cu Septembrie 2010 până în Martie 2016,  dintre acestea 5472 fiind inregistrate exclusiv prin aplicația publică „Ia statul la intrebari” în perioada Septembrie 2014 – Martie 2016.

Din numărul total de cereri înregistrate din 2010 până în prezent, numai 1853 (26,7%) au primit răspuns complet (1568 în termenul legal de 30 zile), iar 669 (9,6%)  dintre răspunsurile primite au fost fie incomplete fie neconcludente. 4240 (61,2%) solicitări nu au primit nici un răspuns, iar în 155 (2,2%) de situaţii s-a refuzat eliberarea informaţiilor de interes public, invocându-se fie inexistența informaţiilor, fie articolul 12 alin. (1) lit.a) din Legea nr. 544/2001, cu modificările şi completările ulterioare ce restricţionează liberul acces la informaţii clasificate în baza principiilor concurenţei loiale, securităţii s.a.m.d. Considerând baza de date SAR ca eşantion reprezentativ, putem aproxima aşadar că în perioada 2010 – 2016 transparenţa administrativă în Romania a funcționat la o capacitate medie de aproximativ  37 %. Liniile generale de observație empirică arată că, în multe situații, scheletului central-administrativ a fost mai receptiv și mai transparent faţă de cel teritorial întrucât dintre cele 581 de solicitări trimise către administrația prezidențială, guvern, secretariatul general al guvernului,  parlament, ministere, Curtea de Conturi, seviciile de informatii interne si externe, numai un sfert (25%) au ramas fara raspuns, sugerând o capacitatea sporită de răspuns a instituţiilor centrale. În schimb, instituţiile teritoriale (primarii resedinta de judet, consilii judeţene, inspectorate şcolare, universităţi, etc.) sunt mai scrupuloase în ceea ce priveşte trimiterea de răspunsuri complete şi la obiect.

Din experienţa aplicaţiei „Ia statul la întrebări”, s-a putut observa de-a lungul timpului că cei însărcinaţi cu soluţionarea petiţiilor le manipulează „cu amănuntul”, părând de multe ori depăşiţi de situaţie, deşi doar o mică parte din populaţie face uz de legea 544/2001 – aceasta fiind în special arma jurnaliştilor şi a societăţii civile. Ţinând însă cont de faptul că scopul acestei legi este de a oferi acces la informaţia publică nu de dragul alinierii la normele europene, ci în vederea creării unui mecanism încredere şi control între cetăţean şi stat, este de aşteptat si de sperat ca în viitor un număr considerabil mai mare de cetăţeni să facă uz de prevederile acestei legi, situaţie în care fragila structură operaţională a legii 544 va fi, de bună seama, depăşită. Popularitatea Legii 544/2001 a crescut exponenţial şi constant pe periada monitorizarii. Comparativ cu anii 2010-2011, numărul cererilor filtrate prin baza de date SAR s-a dublat în 2014-2015, însă datele noastre arată că în acelaşi ritm a crescut si numarul de răspunsuri incomplete, lipsa totală a acestuia cat şi refuzul eliberării informaţiilor.

Tot din experienţa aplicaţiei disponibile pe site-ul Romaniacurata.ro, am putut observa ca o bună parte a solicitărilor vizează categorii de informaţii standard (bugete/execuţii bugetare, rapoarte/studii, contracte, avize, organigrame, etc.) care, în teorie, ar necesita numai un efort administrativ minim: de extragere a datelor dintr-o arhivă şi trimiterea acestora către solicitant. Numai o categorie restrânsă a petiţionarilor cer informaţii detaliate, interpretări sau clarificări, răspunsuri ce necesită un tratament individual şi un proces mai complex. Cu alte cuvinte, multe din cererile depuse ar putea fi rezolvate fie i) automatizat (prin instrumente si solutii IT) fie ii) pro-activ/din oficiu (printr-o publicare constanta a datelor de interes public pe site-urile oficiale ale autorităţilor). Initiativa publicarii pro-active, in format standard, a documentelor a fost deja pusa in aplicare in cadrul Memorandumului privind Cresterea Transparentei si Standardizarea Afisarii Informatiilor de Interes Public la initiativa societății civile, inclusiv a Societații Academice din Romania, prin eforturile depuse de echipa SAR in proiectul Dezvoltarea Capacitatii pentru de Monitorizare a Bunei Guvernari prin Alianta pentru o Romanie Curata (ARC). Insa automatizarea si sincronizarea sistemelor IT&C in vederea unei mai buni informari a cetateanului constituie inca veriga lipsa a comunicarii eficiente cu aparatul administrativ cu publicul.

Unele mai transparente decât altele…

Deşi legea este valabilă şi aplicabilă pentru toate instituţiile în mod nepărtinitor, există variaţii semnificative în ceea ce priveşte nivelul de transparenţă şi receptivitate între diferitele categorii principale de instituţii, unele funcţionând mai bine decât altele, atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ. Pe criteriul cantităţii, datele noastre arată că cele mai puţin transparente sunt Inspectoratele Şcolare Judeţene (Tabel 8), companiile de stat (Tabel 9) şi prefecturile (Tabel 7) iar cele mai performante intr-ale transparentei sunt Consiliile Judetene şi Ministerele publice. Cele mai multe cereri sunt adresate Consiliilor Judeţene, Primăriilor reşedinţa de judeţ şi Ministerelor publice acestea având aşadar performanţă cea mai bună în funcţie de raportul cereri primite/cereri rezolvate. În ceea ce priveşte raportul între cererile trimise şi cele care primesc răspuns (fie el chiar şi incomplet), datele din Tabelul 2 arată că tot cele 3 categorii (primarii reşedinţa de judeţ, ministere şi CJ-uri) deţin monopolul.

transparenta 1

 Consiliile Județene – sita cea mai puțin deasă

Din punct de vedere al calităţii şi eficienţei, Consilile Judeţele sunt atât cele care primesc cele mai multe cereri, le rezolva cel mai adesea în termenul legal de 30 de zile şi trimit cele mai multe răspunsuri complete, având însă şi un număr considerabil de cereri care rămân fără răspuns, cel mai probabil ca semn al limitelor impuse de capacitatea administrativă. Primăriile reşedinţă de judeţ, Ministerele publice completează lista de performeri; un numar relativ mare din cererile primite sunt rezolvate in timp legal si cu raspuns complet. Asemeni Inspectoratelor Şcolare Judeţene, Consillile Judeţele au totodată puţine situaţii în care refuză furnizarea de informaţii publice, pe când Ministerele publice înregistrează cel mai mare număr de refuz al informaţiilor solicitate de petenţi.

transparenta 2

 

 

transparenta 3

La cealaltă extremă se află under-performerii. Din acesta categorie fac parte Prefecturile, Inspectoratele şcolare, companiile de stat şi universităţile. O solicitare de  informaţii publice va rămâne cel mai adesea fără răspuns dacă este adresată prefecturilor sau inspectoratelor şcolare. În cazul în care o cerere in baza legii 544 este adresată unei companii de stat sau unei universităţi, dacă nu va lipsi cu desăvârşire, răspunsul va fi fie incomplet sau irelevant, fie primit mult prea târziu. Recordul la lipsa răspunsurilor la cereri solicitate în baza legii 544/2001 este deţinut de Prefecturi, urmate îndeaproape de universitati si inspectorate scolare.

transparenta 4

 

transparenta 5

 

În loc de concluzii….„food for thought”!

Există întradevăr un top 3 al punctelor de racord logistic care eşuează regretabil în România, îngreunând procesul de trasparenta şi întinzând la maxim atât nervii funcţionarilor publici cât şi ai petenţilor in baza legii 544, şi anume: 1. neputinţă (lipsa capacităţii administrative); 2. neştiinţă în rândul funcţionarilor (lipsa know-how-ului respectiv cunoaşterea în detaliu a procedurilor de obţinere a informaţiilor în cadrul sistemului si mai apoi, transmiterea către solicitant în termenul impus de lege); şi abia pe codaşul loc 3: rea-voinţa sau evitarea expresa a implementarii a legii. Administraţia publică din România are limitări care provin fie din moştenirea centralistă a sistemului fie din lipsa reformelor structurale: dimensiune şi capacitate, productivitate redusă, lipsa indicilor de performanţă şi competivivitate, lipsa unui sistem de feedback şi evaluare a funcţionarului public, remuneraţia direct propotionala cu profesionalismul şi productivitatea. Datele arata ca cu cat se merge mai adanc in interiorul sistemului, respectiv spre institutiile mai mici si mai greu reformabile cu atat transparenta scade. Raportul privind dificultăţile administraţiei publice locale în gestionarea proceselor de resurse umane arata ca, in general, compartimentul de resurse umane al administratiei publice “nu are indicatori de performanţă clar definiţi şi cunoscuţi de angajaţi (dacă aceştia există). La întrebarea ” Are compartimentul de resurse umane indicatorii de performanţă?” aproape 57% dintre respondenţi la chestionarul de evaluare a managementului resurselor umane în administraţia publică locală au răspuns ”NU” iar „cei mai importanţi factori de stres pentru functionarii publici ţin de volumul, interpretabilitatea sau incoerenţa legislaţiei specifice, de nivelul lor de salarizare şi de volumul/complexitatea muncii lor. Un factor de stres important este dat, însă, şi de imixtiunea politicului în activităţile de gestiune a resurselor umane (influenţarea procesului de recrutare şi promovare, deciziile de restructurare).”

In prezent administraţiile publice performante sunt dependente de componenta ITC de digitalizare şi informatizare, existând sisteme, aplicaţii, soft-uri şi alte instrumente care compensează minusurile de neputinţă şi carenţele de neştiinţă şi ale funcţionarilor publici şi depresurizează din interior aparatul administrativ. Un exemplu as putea fi  Marea Britanie: desi regatul nu are o lege a transparenţei care să să asigure accesul la date de interes public, data.gov.uk  are 390 de aplicaţii active, bazate pe pachetele de date statistice disponibile. Aceste aplicaţii facilitează accesul la informaţii dintre cele mai variate, de la cele referitoare la managementul toaletelor publice (Isle of Wight Council – Public Toilets Data) până la instrumente care identifica loturi de proprietate pentru a facilita înregistrarea si accesul la informaţii imobiliare (Land Registry INSPIRE Index Polygons) sau GIST (Government Interrogating Spending Tool. Prin toate aceste gadgeturi virtuale, datele neprelucrate, sub licenţă guvernamentală, devin mai uşor de înţeles şi mai accesibile publicului larg, fiind elaborate de către dezvoltatori privaţi pe o piaţă IT de open-source, facilitând astfel accesul la informaţii despre cheltuieli publice sau alte date de interes colectiv. Toate aceste instrumente creează nu numai interfeţe user friendly ci şi o înţelegere sporită şi o încredere susţinută a cetăţenilor în administraţia publică. Spre deosebire de modelul britanic, cel românesc încă se bazează pe persoană de referinţă, pix, hârtie şi ştampila, fapt ce nu numai că îngreunează angrenajul administrativ al documentaţiei şi comunicării dar este şi evaziv, lăsând loc netransparentei.

Revenind în contemporan, o îmbunătăţire a prerogativelor legii 544/2001 poate fi obţinută prin reformarea, digitalizarea şi „automatizarea” administraţiei publice locale şi centrale, atât în ceea ce priveşte componenta hardware (echipamente IT, servere, sisteme si servicii de stocare) si software (licente, baze de date, open data) cât şi în ceea ce priveşte dexteritatea şi soft-skill-urile funcţionarilor publici. Deşi Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative 2007 -2013 (cu o rată de absorbţie de 82%, reprezentând aproximativ 170 de milioane de euro) a fost elaborat în vederea atingerii acestui scop, evidenţiindu-se în conţinutul său ca „[i]n mod special, este nevoie de îmbunătăţirea şi dezvoltarea de noi instrumente, mai ales instrumente bazate pe tehnologia informaţiei, ceea ce permite posibilităţi fără precedent pentru a asigura o coerentă şi eficientă mai mare ale interacţiunilor de reglementare între guvern, cetăţeni şi mediul de afaceri”, majoritatea rezultatelor acestui program multi-anual au constat în bună parte în ghiduri, broşuri şi strategii (rezultate ale programului PODCA disponibile aici  si aici).

O funcţionare defectuoasă a Legii 544/2003 nu ar trebui să surprindă peste măsura, mai ales în lipsa unei infrastructuri solide care să susţină optimizarea comunicării publice cu cetaţeanul. Deşi există instituţii care au rezultate satisfacatoare la capitolul transparenţă (de exemplu Consiliile Judeţene), în general, administraţia din România are o infrastructura de comunicare si resurse umane  neconformă cu rezultatele care i se impun prin legislaţie, asa cum arata si Raportul privind dificultăţile administraţiei publice locale în gestionarea proceselor de resurse umane.

Până de curând, nu s-a insistat pe infrastructură IT pentru că ea a fost considerată o componentă transversală. În plus, cele două componente ale Planurilor Naţionale de Acţiune 2012-2014 şi 2014-2016, respectiv i) date deschise şi îi) servicii de guvernanţă au avut de-a lungul timpului rezultate discrepante: progrese notabile pe partea de date deschise dar rezultate slabe în ceea ce priveşte serviciile operative de e-guvernanţă. În plus, nu s-a materializat nici o coordinare succesivă între guvernele care s-au succedat, drept pentru care în prezent nu există un cadru de inter-operabilitate şi o viziune integrată a administraţiei publice digitalizate.

Aşadar, deşi legea 544/2001 nu trebuie lăsată „să doarmă în colb de cronici” îmbunătăţirea procesului de obţinere a informaţiilor ţine îndeosebi de abilitatea administraţiei publice de a reveni în contemporan în ceea ce priveşte organizarea şi comunicarea eficientă şi mai ales „din oficiu”.

Aceasta cercetare este realizata in cadrul Programului Open Society Institute –  Think Tank Young Professional Development Program,  editia 2015-2016.

***

Citeste si:

Propunerile SAR și partenerilor din România curată, referitoare la accesul la informații, au devenit politici publice

Spune-i și tu lui Vasile Dîncu cum ți-au răspuns instituțiile statului când ai folosit legile accesului la informații publice și transparenței

 


Recomandări

One thought on “Mai transparenţi ca o sită deasă – Tonomat de logică contemporană asupra transparenței publice

  1. Vlad

    Memorandumul este un bullshit. Daca intr-un an de zile asta este rezultatul… Efectiv nu s-a facut nimic in acest sens, prin acest memorandum s-au tergiversat lucrurile, a crescut volumul de munca fara a creste si eficienta. Principiul transparentei are o logica, este o strategie pentru cresterea eficientei…nicidecum o unealta de ingreunare a activitatii functionarilor publici.

    Reply

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *